Поделиться
Как одну из главных сдерживающих причин для развития механизмов ГЧП в России и реализации инфраструктурных проектов эксперты, не сговариваясь, видят в законодательстве, мол, противоречий много, а инструментов мало. Так ли это, "РБГ" спросила у членов правления Центра развития ГЧП Эллы Гимельберг и Юрия Туктарова.
- Как в России развиваются правовые нормы, по которым уже так давно и успешно весь мир строит новую социальную инфраструктуру?
Элла Гимельберг : Проекты в сфере ГЧП имеют специфическое правовое регулирование и сложную финансовую структуру сделок. Наличие в качестве партнера государства накладывает ряд ограничений или обязательств, несвойственных обычным коммерческим сделкам. Основными правовыми регуляторами ГЧП-проектов являются 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", 94-ФЗ, региональное законодательство и ГК РФ. - Хватает ли законов для уверенного государственно-частного партнерства?
Юрий Туктаров: Несмотря на то что со дня принятия закона 115-ФЗ прошло почти шесть лет, концессионные проекты так и не получили широкого распространения в России: законодательное регулирование не позволяет на текущий момент привлекать частное финансирование для концессионного проекта, жестко закрепляет основные условия концессионного соглашения и не дает возможности его сторонам закреплять договоренности исходя из коммерческих потребностей проекта, а также не предоставляет необходимой защиты прав концессионеров и кредиторов. Соответственно, потенциальные девелоперы и кредиторы не желают участвовать в концессионных проектах.
- Существуют ли законодательные "недоработки", которые сужают рынок ГЧП?
Гимельберг: Да, например, обязанность концессионера исполнять свои обязательства по концессионному соглашению "за свой счет" ставит под сомнение правомерность строительства/реконструкции/технического обслуживания объекта концессионного соглашения концессионером за счет заемных средств. Как показывают практика и опрос ведущих финансовых организаций России, таких как Сбербанк РФ и ВТБ Капитал, банки готовы рассматривать участие в концессионных сделках и предоставлять до 80% финансирования в виде заемных средств. В международной практике к концессионным соглашениям широко применяется подход проектного финансирования, когда концессионный проект выполняется за счет заемных средств.
Второй основополагающий фактор, сдерживающий рост рынка ГЧП-проектов, - запрет на залог объекта концессионного соглашения, хотя предоставление его в залог инвесторам является необходимым условием получения концессионером финансирования и исполнения обязательств. Запрет залога объекта концессионного соглашения необходимо отменить и предусмотреть возможность залога в пользу инвесторов. Другое сдерживающее условие - запрет залога концессионера по концессионному соглашению (кроме объектов коммунального хозяйства) и запрет уступки таких прав до момента ввода в эксплуатацию объекта. Возможность уступки концессионером прав по концессионному соглашению является важным инструментом рефинансирования инвестиций в концессионный проект (например, путем секьюритизации доходов от эксплуатации объекта). Поэтому наличие возможности залога таких прав в пользу инвесторов, а также их уступки позволит компаниям чувствовать себя свободнее при принятии решения об инвестировании в ГЧП-проекты, так как для них появится еще один понятный источник дохода, нивелирующий риски.
Острой проблемой является отсутствие регулирования юрлиц с целевой правоспособностью, или так называемых SPV. Цель деятельности такой компании
- исключительно осуществление концессионного проекта.
- Один из ключевых в этой сфере - вопрос разделения рисков для большинства участников проектов ГЧП. Как разделяются риски?
Туктаров: Риски разделяются не только между государством и частным сектором, но также компаниями внутри себя. Определение отдельной компании, которая консолидирует на себе весь предпринимательский риск без возможности прямого взыскания на имущество инициатора проекта, является базовым принципом: компании должны понимать, что если они решили пойти на долгосрочный проект, их потери тоже ограничены тем, что будет передано специализированной компании.
Действующее законодательство предусматривает заключение концессионного соглашения по типовой форме, утверждаемой правительством РФ, которая содержит распределение прав и обязанностей сторон концессионного соглашения применительно к определенному виду концессионного проекта. В то же время возможность распределения инфляционного, валютного, процентного рисков, рисков падения спроса на услуги, оказываемые в рамках эксплуатации объекта концессионного соглашения, и других рисков между сторонами концессионного соглашения в соответствии с достигнутыми между ними коммерческими договоренностями также можно назвать необходимым условием участия предпринимателей в концессионных проектах. На наш взгляд, правило об утверждении и применении типовых форм концессионных соглашений необходимо отменить.
- Какой самый важный момент в модернизации законодательства о ГЧП?
Гимельберг: Самым важным моментом является то, что единственной формой государственно-частного партнерства в рамках концессии предусматривается строительство/реконструкция объекта, эксплуатация объекта и его последующая передача концеденту (build-own-transfer (BOT). При этом для реализации проекта может понадобиться использовать иные формы ГЧП, которые могут предусматривать, в частности, создание концессионером объекта с сохранением права собственности за собой и последующей эксплуатацией объекта в течение определенного срока (build-own-operate (BOO), а также эксплуатацию существующего объекта концессионером в течение определенного срока (operation and maintenance) и создание концессионером объекта с сохранением права собственности за собой и последующей передачей объекта в аренду (аренду с правом выкупа) на определенный срок концеденту (build-own-lease(-transfer) (BOL/BOLT). В этом же ряду возможных и необходимых правовых форм для российского рынка - создание концессионером объекта с передачей права собственности его концеденту с последующей передачей объекта в аренду на определенный срок концессионеру (build-transfer-lease (BTL), а также иные формы.