Заказчики при размещении заказов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, смогут по собственному усмотрению проводить конкурс или открытый аукцион. Депутаты Госдумы приняли в первом чтении поправки в закон о госзакупках, которые отменяют обязательные открытые аукционы в электронной форме при размещении госзаказа на строительство объектов.
Вопрос правильности выбора подрядчика только по цене уже не первый год является камнем преткновения в сфере госзакупок. Сторонники электронных аукционов во главе с ФАС считают, что при детальной проработке проектно-сметной документации обеспечить справедливый и эффективный выбор подрядчика можно только ценовым торгом. Их оппоненты, выступающие за конкурс, указывают на значительную долю несостоявшихся аукционов, и как следствие - передачу контрактов по максимальной цене, а также на серьезные проблемы с исполнением контрактов, выигранных по демпингу.
Участники рынка не один год добивались отмены обязательных электронных аукционов. Однако получив желаемое, засомневались.
"Еще шесть лет назад, работая в Российском союзе строителей, мы добивались внесения поправок в этот закон, - говорит Михаил Викторов, руководитель аппарата Национального объединения строителей (НОСТРОЙ). - Мы неоднократно приводили примеры, когда в результате электронных аукционов и безудержного демпинга цена строительства снижалась и на десятки процентов, и в разы. Самый характерный пример - снижение стоимости строительства объекта с 6 миллионов до 75 копеек - и ФАС признал этот аукцион состоявшимся! Тот факт, что объект не будет построен, никого из сторонников электронных аукционов не волнует. Есть многочисленные примеры, когда компания за счет демпинга выигрывала госзаказ на строительство крупных объектов, а потом начинала выбивать дополнительные средства для его завершения. Вот против такого подхода к размещению госзаказа мы и боролись".
По словам Михаила Викторова, во всем мире при выборе подрядчика учитывается прежде всего его опыт и деловая репутация, и только потом - заявленная цена.
"Мы встречались с коллегами в Финляндии, Германии, Великобритании, и все наши зарубежные коллеги были, мягко говоря, удивлены отсутствием предквалификации российских участников торгов и ориентацией только на самую низкую цену. Стоит присмотреться к мировому опыту и не проводить рискованные эксперименты на собственных строителях, - считает он - Необходимо выработать правила предквалификации участников торгов, критерии оценки их финансовой и профессиональной состоятельности, ограничить демпинг на торгах и конкурсах 10-15 процентами".
А вот Татьяна Шалина, директор некоммерческого партнерства СРО "Альянс строителей", считает, что отмена обязательного электронного аукциона - спорный вопрос. Ведь изначально система электронных торгов была введена в том числе для предотвращения коррупционной схемы выбора подрядчика при госзакупках. В рамках этой системы торги проходят в два этапа: сначала определяется победитель по ценовому предложению, а затем рассматривается информация о строительной компании и ее проекте. В ходе первого, решающего этапа заказчик не обладает никакой информацией о поставщике и не контактирует с ним. Все отношения между заказчиком и потенциальным подрядчиком до момента подписания контракта проходят через торговую площадку, которая является своеобразным буфером, исключающим какой-либо сговор между заинтересованными сторонами.
"На нашем опыте участия в электронных торгах мы видим, что эта система работает эффективно. Она делает процесс выбора подрядчика прозрачным и исключает монополию на рынке, - отметила Татьяна Шалина. - Другой вопрос - за счет чего строительная компания снижает стоимость проекта? За счет новых технологий строительства и современных систем финансового менеджмента, позволяющих уменьшить издержки, или за счет привлечения к реализации неквалифицированных специалистов, уровень оплаты труда которых значительно ниже рыночной стоимости?"
По мнению Татьяны Шалиной, система электронных торгов нуждается в усовершенствовании, и ФАС уже разработала поправки к закону о госзакупках, которые призваны уменьшить риск выбора подрядчика, снижающего стоимость за счет качества реализации проекта. "ФАС предлагает ограничить снижение цены по лоту. Если строительная компания уменьшает стоимость более чем на 15%, она обязуется предоставить экономическое обоснование. Если же происходит снижение более чем на 30%, компания снимается с торгов, - пояснила эксперт. - На мой взгляд, таким образом, полная отмена электронных торгов - поспешное решение".
Независимые эксперты считают, что сам по себе вывод подрядных закупок из-под аукционных процедур при ныне действующих правилах проведения конкурсов вряд ли качественно изменит ситуацию.
"Конкурс по 94-ФЗ - процедура малопрозрачная и во многом субъективная, так как при значительном весе критерия "квалификация" законодательство никак не формализует оценку по нему, сводя все к усреднению мнений членов конкурсной комиссии, - говорит Кирилл Кузнецов, руководитель Центра эффективных закупок "Тендеры.ру". - При этом административное обжалование их решения не предусмотрено, а судебные процедуры неприемлемо длительны".
Чтобы найти золотую середину, нужно рассмотреть проблемы подрядных закупок с позиций всех участников процесса. Первая проблема - при выборе только по цене возможен выигрыш за счет демпинга поставщиком. "При этом единственный механизм защиты заказчика от недобросовестных поставщиков, предусмотренный 94-ФЗ, - обеспечение исполнения контракта, увы, не работает, - отметил Кирилл Кузнецов. - Доля сомнительных банковских гарантий в госзакупках доходит до 30%, договоров поручительства превышает 90%, а случаи успешного получения суммы обеспечения заказчиками единичны". По мнению эксперта, тщательная и придирчивая приемка работ задачи не решает, ведь главной целью заказчика является не наказание проштрафившегося поставщика, а качественное и своевременное выполнение намеченного плана. "Что хорошего в том, что после многомесячных тяжб с подрядчиком-неумехой деньги вернутся в бюджет и даже прирастут за счет штрафных санкций, если ремонты школ не завершатся к началу учебного года", - заметил эксперт.
Снизить остроту ситуации, по мнению Кирилла Кузнецова, можно за счет допуска к госзакупкам только надежных поставщиков, установив квалификационный барьер в виде требований к минимальному опыту подрядчика, квалификации его ключевых сотрудников, используемым материалам и технологиям.
Однако в этом случае можно получить вторую проблему - риск установления подобных требований заказчиком "под своего" поставщика. "Чтобы это исключить, требования по квалификации должны быть едиными, прописанными в законе и не зависящими от воли заказчика, - отметил Кирилл Кузнецов. - Например, претендент обязан успешно работать на рынке не менее полугода, исполнить работы, аналогичные предмету торгов, на сумму не менее чем 30% от предполагаемой цены контракта и т. п.".
По словам эксперта, возможно так же введение института государственной аккредитации или допусков СРО для участия в госзакупках, хотя последнее пока сомнительно, так как именно в строительстве довольно много вопросов к качеству работы этого механизма.
Следующая проблема состоит в невозможности учета дополнительных преимуществ поставщика, в том числе предлагаемые им инновационные решения, сниженные эксплуатационные расходы, повышенные гарантийные обязательства, лучшие сроки и т.п. "Возможное решение состоит в проведении конкурсов с критериями определения победителя, учитывающими все вышеуказанные обстоятельства, - считает Кирилл Кузнецов. - Разумеется, тут же вновь возникают риски. На сей раз - проведения "своего" поставщика при конкурсе, если при выборе используются субъективные критерии".
Наконец, проблема, общая для конкурсов и аукционов, - неизменность цены контракта на весь срок его действия, при том что на практике невозможно предусмотреть все нюансы выполнения работ. Например, отсутствие стяжек выясняется лишь после вскрытия пола. Действующий закон о госзакупках требует в этом случае проводить новые закупочные процедуры, что чревато целым букетом серьезных осложнений. "Выходом было бы разрешение детально обоснованного увеличения объемов работ при обязательном согласовании контролирующим органом - для снижения рисков недобросовестности заказчика и подрядчика", - считает Кузнецов.
По его мнению, принятие поправок в предложенном виде может повысить надежность подрядных контрактов, однако снизит конкуренцию со всеми вытекающими последствиями, включая рост коррупционных рисков".