Поделиться
Впервые вопрос о предварительной оценке эффекта от введения новых "правил игры" был поднят в середине 2000 г., когда на суд общества был вынесен проект федерального закона, носивший название "Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности". Тогда сама постановка вопроса о том, что принятие решений в этой сфере может иметь какие-то особенности, казалась смелой и революционной!
Своими целями законопроект считал: оптимизацию государственного регулирования предпринимательской деятельности; упорядочение нормо творчества государственных и муниципальных органов, исходя из принципа "презумпции нецелесообразности государственного регулирования предпринимательской деятельности"; предотвращение появления экономически необоснованных и неэффективных актов; сокращение административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства.
Именно тогда впервые прозвучало само словосочетание "экспертиза регулирующего воздействия", направленная на оценку соответствия нормативного акта "критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности регулирования". Также впервые наряду с опубликованием и публичным обсуждением появилось само понятие "обоснование законопроекта". В процессе обсуждения "ОПОРА России" впервые предложила дефиницию "регулирующего воздействия" - ее, как ни странно, в законопроекте не было: любое изменение порядка и (или) условий осуществления предпринимательской деятельности, влияющее или способное повлиять на права и обязанности ее субъектов по сравнению с ранее установленными. Увы, тогда законопроект никуда не пошел.
За прошедшее десятилетие процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ) была внедрена и стала стандартной в практике многих стран, прежде всего европейских. И нам тоже не следовало отставать. Решающий прорыв произошел благодаря... антикоррупционной экспертизе. Идея о том, что готовящийся акт все же необходимо проверять заранее, до того, как он вступит в силу, была реализована (пусть и не вполне в совершенном виде), а потом оказалась логичной и привычной. И... показала свою явную недостаточность...
Это и привело к "институционализации" оценки регулирующего воздействия. Положение о порядке подготовки заключения об ОРВ было утверждено приказом минэкономразвития от 31 августа 2010 года N 398. И очень быстро стало непонятно, почему ее не было раньше.
В чем смысл оценки регулирующего воздействия? Во-первых, впервые появилось понятие "цели" нормативного правового акта. При подготовке проекта теперь, с одной стороны, требуется точная формулировка проблемы, для решения которой он создается, и анализ тех отрицательных эффектов, которые эта проблема вызывает. С другой стороны, оценка возможности ее решения иными средствами: нужно заранее подготовить ответы на вопросы, которые раньше вообще не ставились!
В европейской практике подготовка предварительного заключения об оценке регулирующего воздействия, не одностороннего и формального, как сегодняшние "пояснительные записки", а полноценного, включающего и позицию "адвоката дьявола", возложена на самих разработчиков, с последующей оценкой этого заключения и общественными институтами и профильным министерством, ответственным за экономику в целом. Такой порядок не только повысит эффективность и уровень самой процедуры, но и значительно упорядочит собственную нормотворческую работу ведомств. Возможно, при такой постановке вопроса та же самая антикоррупционная экспертиза рано или поздно окажется включенной в ОРВ и станет одной из важнейших составных частей общего анализа.
Во-вторых, был, наконец, создан стабильно действующий, а главное, обязательный для исполнения механизм оценки соответствия цели управленческого воздействия (акта) основополагающим принципам правового регулирования, программным документам (посланиям президента, концепции социально-экономического развития, программе социально-экономического развития РФ, основным направлениям внешней политики, федеральным целевым программам и т.п.), поручениям президента и правительства. На этапе регистрации уже принятого акта в минюсте такая задача не решалась.
Предметом оценки стали, в частности, изменение содержания прав и обязанностей субъектов предпринимательской деятельности, наличие объективных препятствий, мешающих предпринимателям исполнять возлагаемые на них обязанности (этот аспект ранее вообще никогда не учитывался), возникновение дополнительных расходов. Появление последнего положения фактически реализовало один из давних наших "программных" принципов.
Мы всегда утверждали, что значительное количество нормативных положений возлагает на предпринимателей финансовые обременения, являющиеся чем-то вроде налога, но не учитываемые в составе расходов. Пример - зарплата главбуха, 90% рабочего времени которого посвящены деятельности, итоги которой нужны налоговой инспекции, а не работодателю.
Важно, что заключение об ОРВ по сути приравнено к согласованию минэкономразвития. Таким образом, отсутствие заключения влечет аналогичные последствия - в виде, например, отложения регистрации соответствующего нормативного акта минюстом. При этом разногласия выносятся на рассмотрение не "профильного" вице-премьера, как во всех других случаях, а непосредственно Правительственной комиссии по проведению административной реформы, что обеспечивает и необходимый уровень гласности обсуждения разногласий, и "комплексность" точки зрения, с которой они будут рассматриваться и разрешаться.
А теперь назовем четыре основных минуса ОРВ в ее сегодняшнем виде. Во-первых, ограничение по кругу актов. Если в рамках нормотворчества органов исполнительной власти ОРВ уже сегодня способна на многое, то для законодательного процесса она пока остается мечтой. Особенно при подготовке законопроектов в Госдуме ко второму чтению, когда в уже вычитанном, изученном и апробированном тексте могут откуда-то появиться положения, эффект "регулирующего воздействия" которых способен оказаться совершенно неожиданным.
Разнобой мнений и оценок хорошо бы учитывать до принятия нормативного акта, а не в процессе его применения. Будучи связаны только Конституцией и своей совестью, депутаты являются, как известно, полноправными субъектами законодательной инициативы. Процедура, аналогичная ОРВ, должна быть, по нашему мнению, "вписана" непосредственно в Регламент работы Госдумы.
В-вторых, принципиально ограниченный характер тематики ОРВ. Стали изобретаться разные казуистические аргументы, чтобы какой-то нормативный акт под ОРВ "не попал"! Оценке регулирующего воздействия подлежат только проекты нормативных правовых актов в четырех конкретных сферах: организации и осуществления государственного контроля (надзора); установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам; оценки соответствия; безопасности процессов производства.
В реальной же практике правовая норма, полностью переворачивающая с ног на голову всю систему правового регулирования в какой-то области, может быть "засунута" в совершенно непрофильный, ни в коей мере не относящийся к этой области, акт. Это теперь такое нормотворческое "ноу-хау", распространенный прием техники законодательного процесса.
Третья проблема ОРВ - хронический дефицит времени. Процесс "привязан" к жестко структурированной деятельности правительства и его комиссий. И если на анализ исходного проекта можно выделить несколько недель, то всякого рода поправки, дополнения и уточнения приходится "бить навскидку", без возможности тщательно прицелиться. С этим нужно что-то делать. Мы всегда возражали против скоропалительного законотворчества. Еще в перечне предложений "ОПОРЫ России", готовившихся весной 2002 года, было и такое: "...федеральные законы, их отдельные статьи, вносящие изменения в условия осуществления предпринимательской деятельности, налогообложения, бухгалтерского учета и отчетности, вступают в силу с 1 января соответствующего календарного года по истечении не менее чем шести месяцев со дня официального опубликования". Мы уже тогда просили давать предпринимательскому сообществу время именно для "оценки регулирующего воздействия".
И, наконец, четвертая по счету, но, пожалуй, главная проблема. Все ныне действующие нормативные акты приняты без какой-либо оценки их регулирующего воздействия. Исключительно с ориентировкой на внутренние чувства разработчиков. И сегодня появился вполне рабочий механизм оценить, насколько те "чувства" соответвуют сегодняшним реалиям. Ретроспективно.