Федеральная налоговая служба намерена продолжить совершенствование системы досудебного аудита. Для дальнейшей разгрузки судов, ФНС РФ предложило Министерству финансов РФ ввести обязательное досудебное урегулирования споров для различных актов налоговых органов.
В настоящее время процедура досудебного урегулирования налоговых споров широко распространена в практике деятельности налоговых органов. Причем действующая редакция Налогового кодекса РФ допускает проведение как добровольной, так и обязательной процедуры.
В обязательном порядке в вышестоящий налоговый орган должны обращаться те налогоплательщики, в отношении которых проведена налоговая проверка и принято соответствующее решение, с которым последний не согласен. В случае неподачи жалобы на решение налоговой инспекции, налогоплательщик лишается права на обращение в суд (ст.101.2 НК РФ).
В отношении всех остальных спорных ситуаций НК РФ предусматривает право налогоплательщика обжаловать незаконные акты налоговых органов, действия и бездействия его должностных лиц в досудебном порядке. Таким образом, решение вопроса о том, подавать или не подавать жалобу в вышестоящий налоговый орган зависит исключительно от волеизъявления налогоплательщика.
Как не раз отмечал глава ФНС РФ Михаил Мишустин, подразделения досудебного аудита созданы с целью снижения нагрузки на судебную систему путем внутреннего рассмотрения споров. Преимущества досудебного урегулирования налоговых споров по сравнению с судопроизводством, по мнению ФНС РФ неоспоримы, это и сокращение расходов, защита репутации и конфиденциальность при разрешении спора, возможность заключить соглашение об урегулировании налогового спора.
Опыт практической работы со всей очевидностью показывает, что необходимо совершенствовать регламентацию досудебного обжалования, отмечают в ФНС РФ. Нужно обеспечить однозначное толкование процессуальных норм путем внесения изменений и дополнений в Налоговый кодекс РФ, закрепить на уровне закона процессуальные права и обязанности налогоплательщика и налогового органа в ходе осуществления досудебного производства.
Что же конкретно предлагает Федеральная налоговая служба? Как рассказал РГ Алексей Фалеев, партнер юридической фирмы "Рябинников & Партнеры", ответ на этот вопрос прост - применить ныне действующий порядок обжалования решений налоговых органов, принятых по результатам проверок, ко всем спорным ситуациям.
"В случае принятия соответствующих поправок, налогоплательщик будет не вправе обратиться в суд с иском к налоговому органу, не подав перед этим жалобу в вышестоящий налоговый орган", - пояснил эксперт. На сегодняшний момент, по словам Ольги Пономарёвой, управляющего партнера Группы юридических и аудиторских компаний "Содействие бизнес проектам", досудебное урегулирование происходит следующим образом.
Возражение по акту налоговой проверки рассматривает сама инспекция, проводившая проверку. Почти всегда возражения не имеют эффекта и далее налоговики выносят решение по налоговой проверке, которое нужно обжаловать в вышестоящей налоговой инспекции.
"Из нашей практики в вышестоящей инспекции реагируют на возражения налогоплательщика по процедуре проведения проверки и нарушения норм материального права, - заметила эксперт. - Однако, если обвинения касаются фирм-однодневок (а это сейчас самые частые обвинения), то вышестоящая инстанция не отменяет решение нижестоящий, и налогоплательщику все равно придется идти в суд".
Как отметила Ольга Пономарева, по тем спорным вопросам, которые есть у налогоплательщика в данный момент, можно обратиться за разъяснениями в налоговую инспекцию и в Минфин. Однако бывали случаи, когда не взирая на ответ Минфина налоговая инспекция все равно начисляла налоги, и налогоплательщик даже с министерскими разъяснениями ходил в суд и отстаивал свои права.
Рассмотрение всех жалоб налогоплательщика в досудебном порядке, по мнению эксперта, может слишком затягивать процедуры. "Разработчики такого нововведения, наверное, надеются, что не все жалобы дойдут до суда, так как люди станут ждать ответа от налоговой инспекции, - считает Ольга Пономарева. - На мой взгляд, такое новшество может привести к тому, что налогоплательщик будет получать не объективное толкование налогового законодательства, а толкование в пользу государства - как это и происходит сейчас. Все сомнения в том, платить или нет налог, налоговая трактует как "платить". В то время как при судебном рассмотрении - более объективная оценка, основанная на законе и судебной практике".
В теории реализация инициативы налоговой службы должна привести к сокращению числа исковых заявлений, подаваемых в суд. Но на практике, считают эксперты, эффект от таких нововведений может оказаться незначительным.
"Все дело в том, что большую часть подаваемых в суд заявлений по-прежнему составляют иски о признании недействительными решений налоговых органов, связанных с проверками, - говорит Алексей Фалеев. - Это именно те решения, по которым досудебная процедура урегулирования спора является обязательной".
Причина такого положения дел, по мнению эксперта, одна - крайне неэффективная и непоследовательная работа налоговых органов по рассмотрению жалоб, подаваемых налогоплательщиками.
"Зачастую налоговые органы, рассматривая жалобы на решения своих нижестоящих подразделений, не полностью учитывают нормы закона и судебную практику рассмотрения тех или иных вопросов, и в итоге отказывают в удовлетворении претензий налогоплательщиков, которые вынуждены отстаивать свои права в суде, - отметил Алексей Фалеев. - Причем в большинстве случаев суды рассматривают дела не в пользу налоговых органов".
Поэтому главной причиной загруженности судов налоговыми делами, уверен эксперт, является неэффективная работа вышестоящих налоговых органов по рассмотрению жалоб, и налоговому ведомству следует сконцентрировать свое внимание на решении именно этой проблемы.
"Это приведет лишь к затягиванию сроков, - уверен Дмитрий Водчиц, налоговый юрист, эксперт "Круглого стола финансовых директоров". - На практике налогоплательщики всегда сначала пишут жалобы в территориальную инспекцию, потом в управление и, только после этого, обращаются в суд. Эффективность жалоб, или, другими словами, досудебки, от введения обязательного досудебного урегулирования не повысится. Необходимо вводить действенные механизмы привлечения к ответственности инспекторов за незаконные решения. Но это очень сложно".
Председатель Высшего арбитражного суда Антон Иванов, как отметил Антон Соничев, адвокат юридической компании "Налоговик", дал положительную оценку введению обязательных досудебных процедур по обжалованию решений налоговиков. С помощью этого в суды стало поступать меньше жалоб от налогоплательщиков.
Однако, эксперту не совсем понятно, стали налоговые органы допускать меньше ошибок в своей работе или же вышестоящее начальство не дает инспекторам выносить необоснованные акты.
"В любом случае, предлагаемая модель обязательной досудебной процедуры ограничит доступ бизнеса к правосудию, - считает Антон Соничев. - Причина проста и заключается в отсутствии принципа состязательности.
Если стороны гражданского процесса могут при помощи медиаторов прийти к какому-либо консенсусу, то в отношении налоговых споров использование третьей стороны при разрешении спора до суда не предусмотрено.
Позитивность исхода спора для налогоплательщика определяется исключительно степенью самодурства определенных начальников. Резюмируя, можно сказать следующее: обязательный досудебный порядок положительно скажется на загруженности судов, хотя и может ограничить доступ бизнеса к правосудию".
С момента введения процедуры обязательного урегулирования налоговых споров в досудебном порядке количество судебных споров уменьшилось более чем на 40%. И тенденция эта к сокращению судебных споров с участием налоговых органов продолжается.
За 2010 год налоговые органы выиграли по суммам 44% исковых требований, за 9 месяцев 2011 года - 57%, достигнув максимального за последние 3 года значения показателя.
Первые годы обязательного досудебного аудита не только дали положительные результаты, но и показали возрастающий интерес налогоплательщиков к досудебному урегулированию конфликтов с налоговыми органами.
У налогоплательщиков появляется сознание того, что для разрешения конфликта не обязательно обращаться в суд. Что в самой налоговой системе налогоплательщик может быть услышан и понят, что все его доводы будут рассмотрены, что налоговые органы способны вести диалог, признавать ошибки и самосовершенствоваться.
В 2010 году налоговыми органами рассмотрено около 36 тысяч жалоб налогоплательщиков. При этом по результатам рассмотрения жалоб в 42 процентах случаев требования налогоплательщиков полностью или частично признаны обоснованными. Что важно, снижается общее количество жалоб налогоплательщиков. Иными словами, ФНС переходит от формального к более качественному и профессиональному подходу в налоговом администрировании.
За 9 месяцев 2011 года количество жалоб налогоплательщиков в налоговые органы снизилось на 10 % с одновременным снижением сумм оспариваемых налогоплательщиками требований по жалобам на 22%.