Поделиться
Минюст России впервые за 20 лет начал работу по инкорпорации советского законодательства ("Советское навынос" - "РГ" от 17.01.12). Ждет ли аналогичная тотальная ревизия правовые акты регионов? Какие из них давно лежат мертвым грузом? Об этом наш разговор с директором Уральского института регионального законодательства Михаилом Кучиным.
РГ: Существуют ли на уровне региона правовые акты, потерявшие свою актуальность, но де-юре продолжающие действовать?
Михаил Кучин: Региональное законодательство прошло несколько этапов развития. Есть акты, принятые еще в советский период. Есть решения областного Совета народных депутатов 1992-1993 годов, частично действующие до сих пор. В 1994-м был утвержден Устав Свердловской области, созданы законодательные органы субъекта РФ. С этого момента регион стал принимать свои законы.
Если анализировать нормативную базу, созданную в 1994-2011 годах, то здесь все более-менее благополучно: ведется постоянная корректировка на предмет соответствия федеральным нормам, вносятся исправления, дополнения. Серьезной инвентаризации актов, принятых до 1994 года, не было. Даже предварительный анализ позволяет говорить, что более сотни из них требуется признать утратившими силу.
Например, постановление правительства Свердловской области об организации торговли по коммерческим ценам 1992 года. Или "Правила содержания, обеспечения чистоты и благоустройства территорий" 1991 года. В 1997 году областной закон об отходах производства и потребления признал эти правила недействующими в части, противоречащей новому акту. А закон о содержании домашних животных отменил другой пункт. Сегодня оба документа 1997 года утратили силу. Возникает вопрос: какие положения правил продолжают действовать до сих пор? Чтобы выявить это, необходим скрупулезный анализ.
РГ: Разве старые нормы не отменяются автоматически с принятием новых?
Михаил Кучин: Не всегда. В законе о правовых актах Свердловской области есть положение, согласно которому акт считается утратившим юридическую силу после принятия аналогичного по содержанию. Но, как правило, в новых актах регулируются какие-то дополнительные аспекты, поэтому говорить о полной аналогии нельзя. Подобная ситуация наблюдается и на федеральном уровне. В базах "Консультант+" или "Гарант" легко найти действующие подзаконные акты 20-90-х годов, ссылающиеся на отмененные законы СССР и РСФСР.
РГ: Чья задача вылавливать нестыковки, пересечения?
Михаил Кучин: Если возникают противоречия в связи с принятием нового федерального закона, региональное законодательство должно быть приведено в соответствие федеральному в течение трех месяцев. Анализ принимаемых федеральных законов и подзаконных актов ведется нашим институтом постоянно, по его результатам ежемесячно на имя председателя Законодательного собрания области направляются предложения по разработке региональных правовых актов.
Также мы занимаемся систематизацией законодательства. Институт разработал информационно-правовую систему "Регион-Закон", которая позволяет осуществлять мониторинг реализации полномочий субъектов РФ, выявлять в законодательстве области внутренние противоречия и несоответствия федеральному и вырабатывать соответствующие рекомендации.
Кроме того, сейчас мы выходим на этап создания центра мониторинга законодательства. В планах - проведение полной инвентаризации областного законодательства, не только законов, но и подзаконных актов. Хотя здесь есть определенные сложности, связанные с тем, что многие документы первой половины 90-х годов можно обнаружить только в архивах.
РГ: А муниципальный пласт вы учитываете?
Михаил Кучин: Сейчас не хватает ресурсов. Надо признать, что не везде местный мониторинг ведется системно, поэтому анализ муниципальных нормативно-правовых актов необходим. Его можно было бы провести в рамках создаваемого центра мониторинга.
РГ:Что должно быть во главе угла при принятии управленческих решений: буква закона - может быть, к этому моменту уже морально устаревшего, - или логика?
Михаил Кучин: Конечно, надо действовать в соответствии с буквой закона, но при разработке нормативного акта любого уровня включать логику. Просчитывать последствия. Нередко авторы подзаконных актов не видят, что, решая конкретную задачу, они попутно могут нанести ущерб другой сфере.
РГ: Отслеживает ли кто-то эффективность нормативного акта? Взять, к примеру, поправки в ОЗ-18 о выделении бесплатных земельных участков под индивидуальное жилищное строительство. Желающих получить землю - 80 тысяч, а участков оформлено всего 600 в трех муниципалитетах. И не всегда виной тому коррупция. Есть объективные причины, по которым муниципалитеты не могут исполнить требования закона.
Михаил Кучин: Я не считаю этот правовой акт нерабочим. Регион действовал строго в рамках полномочий, предоставленных ему федеральным законом. В других субъектах РФ находят возможности бесплатно выделять участки, значит, проблема не в законе, а в нежелании терять часть доходов от продажи земли. Здесь больше вопрос экономики, но его почему-то переводят в юридическую плоскость. К тому же хочу напомнить, что изменения в ОЗ-18 принимались не скоропалительно. Их обсуждали не раз, было множество заседаний рабочих групп, куда приглашались и представители муниципалитетов.