Поделиться
Ученый из Орла Андрей Минаков издал монографию, посвященную истории губернаторского корпуса в России. В ней есть удивительные параллели с сегодняшним днем.
Монография вышла в момент, когда в стране вновь начали спорить: что лучше - избирать губернаторов или же пусть их назначает президент? В какой-то степени научный труд кандидата исторических наук, доцента кафедры истории Орловского госуниверситета Андрея Минакова отвечает на этот вопрос. Впрочем, однозначного ответа в ней нет, и читатель должен сам найти его для себя.
- Проблемой взаимоотношений губернаторского корпуса и центральной власти я увлекся более десяти лет назад, - рассказал корреспонденту "РГ" Андрей Минаков. - Сначала просто интересовался, потом решил провести исследование. Для анализа взял вторую половину XIX века. Это время отмечено непрерывной чередой мероприятий, направленных на укрепление губернаторской власти.
По словам автора, полтора века назад из центра (который тогда находился в Санкт-Петербурге) в регионы активно передавались дополнительные административные ресурсы и полномочия. Губернатор именовался хозяином или начальником области и для всех был высшим представителем монарха в регионе. Отчитывался он лишь перед императором.
Вертикаль власти выстраивалась и крепла годами. Например, мало кто знает о том, что губернаторы являлись сотрудниками министерства внутренних дел. К этому ведомству их юридически приписали с 1837 года. Однако фактически они к тому моменту уже несколько десятков лет работали в его структуре. МВД же было самым влиятельным госучреждением.
- Оно ведало развитием некоторых отраслей промышленности, вопросами здравоохранения, благотворительности, почтовой связью и многим другим, - рассказывает Андрей Минаков. - А на губернаторе замыкались нити управления губернией, что делало его ответственным за все, происходящее в ней.
Губернаторы назначались "сверху" - императором. Однако деловыми и личными отношениями больше были связаны с министрами внутренних дел. По сути, МВД руководило их деятельностью и прямо или косвенно держало в руках судьбу каждого такого чиновника.
- Руководители других ведомств пытались влиять на назначения и лоббировать свои кандидатуры, - замечает Минаков. - Происходила борьба ведомств. Поэтому вопросы о назначении того или иного губернатора нередко становились предметом дискуссий в правительстве.
Но каким бы влиянием ни обладал министр внутренних дел, решающее слово оставалось за императором.
Большое внимание в монографии уделено личностям губернаторов. Это были люди состоятельные и образованные, дворянского сословия, имеющие заслуги перед Отечеством и царствующим домом, поработавшие в чине вице-губернатора или в столичной канцелярии и имевшие связи в высшем обществе. Последнее играло решающее значение. Военные среди них попадались, но чаще предпочитали людей гражданских.
- Император не назначал губернатором чиновника, не исповедавшего его правительственный курс, - говорит Андрей Минаков. - Особенно если это касалось проблемных регионов - Кавказа, Прибалтики, Польши и Финляндии. Но если не было личной неприязни, то для императора, в сущности, было неважно, кто персонально будет управлять тем или иным краем.
Важно, по мнению Андрея Минакова, было другое - монарх хотел быть уверенным, что губернатор будет "преданным представителем его монаршей власти и решительным проводником внутриполитического курса, принятого правительством". От личности и характера губернатора зависели лишь способы руководства и методы управления.
- Важно понять характер взаимоотношений центральной власти и губернатора, - поясняет Андрей Минаков. - Ось "МВД - губернатор" была производной константы "Центр - регионы". Поэтому первостепенную важность принимал вопрос эффективной реализации на местах решений, принятых в центре.
Срок полномочий не оговаривался, и губернатор мог пробыть на посту и 10-15 лет. Однако ротация кадров существовала и тогда. Губернаторов нередко переводили на аналогичную должность в другую губернию. Некоторые поочередно управляли двумя-тремя губерниями.
Индикатором социально-экономической обстановки в регионе служили ежегодные отчеты. Поначалу строгого формуляра не было. Губернаторы составляли его в произвольной форме и называли так, как приходило им в голову. Формулировки обычно брали из вышестоящих распоряжений. Например, воронежский губернатор представил "за 1804 год подробные сведения о положении частей к министерству внутренних дел принадлежащих".
А орловский губернатор свой первый отчет начал с витиеватого вступления: "По основанию Высочайшего Его императорского величества повеления, Ваше сиятельство от 4 ноября минувшего 1804 года предписать мне изволили, о доставлении за тот год к 28 числу наступившего февраля сведений, о положении частей по Всемилостивейше вверенной мне губернии, принадлежащих к департаменту Вашим сиятельством управляемому и к отчету, который по Высочайшему указу 8 сентября 1802 года представлен должен быть".
- Потом появился циркуляр, предписывавший губернаторам сообщать в МВД данные о численности населения по округам и сословиям, сведения о податях и годичном произращении разного хлеба, - поясняет Минаков. - Надо было также дать информацию о магазинах и способах обеспечения городов, о фабрично-заводских предприятиях, о публичных зданиях и многом другом.
Блок информации "о полиции" предписывал докладывать "о скопищах и собраниях" в городах, а также "в ложах, клубах и прочих сообществах", которые внешне не вызывали подозрения, но могли иметь "тайное противоузаконное намерение или предмет политический". Здесь же сообщалось о запрещенных играх, о "явной продаже и обращении в публике развратных, возмутительных, анархических и безбожных книг" и вообще всяких подозрительных людях.
- Ежегодная губернаторская отчетность хотя и вводилась в масштабах всего государства, фактически была инициативой одного МВД, - продолжает ученый. - Этот факт имел принципиальное значение, поскольку с самого начала он устанавливал приоритет МВД в вопросах составления, представления, а зачастую и рассмотрения отчетов.
К концу XIX века быть губернатором стало опасно. Они превратились в "объект террора". Один за другим от рук террористов погибли харьковский губернатор Кропоткин, финляндский Бобриков, бакинский Накашидзе, тверской Слепцов, пензенский Александровский. В 1905 году был убит московский генерал-губернатор, дядя императора Великий князь Сергей Александрович.
Порой высшие чиновники сами создавали напряженность в регионе. Центр снимал ее увольнением губернатора - существовал специальный порядок. Причиной могли стать упущения по службе, конфликты с центральной властью или с губернским административным окружением, противостояние с дворянским обществом и даже "утрата доверия императора". Однако сор из избы не выносили.
- Центральная власть ревностно заботилась о репутации губернаторов и не допускала широкой огласки их противоправных действий, - говорит Андрей Минаков. - Даже случаи явного служебного несоответствия скрывались, а губернаторы наказывались "почетной отставкой" в виде перевода на менее заметную должность или в другую губернию.
Автор монографии приходит к выводу, что опыт построения взаимоотношений губернаторов как с центральной властью, так и с региональным окружением должен быть востребован современными правителями. И в первую очередь стоит учесть, что причиной "нарастания кризиса самодержавной власти стало недостаточное внимание… к потенциалу общественных сил в управлении государством".
Жалованье губернаторы получали высокое - до 10 тысяч рублей в год. Выплачивались им и другие деньги - говоря современным языком, "подъемные", "командировочные", средства на поднаем жилья, на питание и прочее. Губернаторы обычно обладали "коллекциями" государственных наград. А за ордена полагались пенсионные выплаты из казны. Кормили и свои имения.
У "хозяина губернии" был всего один заместитель. Он считался вторым человеком в регионе, формально уступая старшинство лишь предводителю дворянства. В то же время вице-губернатор не лез на первый план, оставаясь в тени. Возможно, даже более могущественным, чем он, был начальник канцелярии. Эта должность сопоставима с современным постом руководителя аппарата губернатора. Численность работников канцелярии была невелика - не более десяти человек, а обычно всего пять-шесть. Конечно, с современным аппаратом не сравнить. Но надо учесть, что и управленческих функций теперь стало гораздо больше.