Поделиться
Вопрос о том, в каком объеме государственный партнер может гарантировать возвратность инвестиций частного партнера в проектах государственно-частного партнерства, является для инвесторов ключевым. Существует большое количество инструментов государственной поддержки, которые используются в качестве "гос плеча" по проектам ГЧП. В профессиональном сообществе все инструменты "госплеча" условно разделены на две группы: с "нулевым" и с фактическим финансированием.
К инструментам с "нулевым" финансированием можно отнести, к примеру, обязательство государственного партнера о поддержке проекта и устранении или снижении административных барьеров при реализации проекта. Широко используется также включение инвестпроекта в долгосрочную целевую программу с финансированием из внебюджетных источников. Естественно, инструменты с "нулевым" финансированием представляют для частного партнера крайне незначительные гарантии возвратности инвестиций.
Инструменты "госплеча" с фактическим финансированием имеют различные формы: от прямых субсидий до государственных гарантий и налоговых льгот. Однако и они сами по себе не обеспечивают возвратность инвестиций, так как не являются ключевым элементом в структуре ГЧП-проекта. Основой для гарантирования возвратности инвестиций служит финансовая, организационно-правовая модель проекта. Отдельные инструменты "госплеча" должны быть встроены в модель проекта.
Очень важно то, что проекты ГЧП базируются на принципах наиболее оптимального распределения рисков. Это значит, что отдельные риски в проекте принимает та сторона, которая в лучшей степени может ими управлять. Возвратность инвестиций напрямую зависит от качественного распределения рисков.
В первую очередь на окупаемость проекта влияет то, насколько в стадии эксплуатации объекта ГЧП достигается объем реализуемых частным партнером товаров или услуг, за счет которых окупаются инвестиции. Риск недостижения этого объема часто называют риском трафика. В отдельных случаях риск трафика может быть принят государством. Причем в редких случаях принятие риска в полном объеме является обоснованным, хотя и крайне желанным результатом для частного партнера.
В классической (по российскому законодательству) модели ГЧП-концессии в основу заложена схема DBFO (design, build, finance, operate), при которой риск трафика и, соответственно, возвратности инвестиций лежит в полном объеме на концессионере. И хотя концессией предусмотрена возможность частичной компенсации инвестиционных расходов концедентом, вопрос гарантированности возвратности инвестиций остается открытым. Даже при частичной компенсации расходов концедентом риск трафика остается у концессионера.
Действенной моделью обеспечения возвратности инвестиций частного партнера является контракт жизненного цикла (КЖЦ). Основное отличие от концессии заключается в том, что риск трафика относится полностью на государственного партнера, он осуществляет эксплуатацию объекта и извлечение дохода от деятельности. Применение КЖЦ экономически обосновано в ограниченном числе проектов. В странах с богатым опытом реализации проектов ГЧП в основном КЖЦ применяется при создании объектов социальной инфраструктуры. В нашей стране пилотные проекты по модели КЖЦ структурируются в авто- и железнодорожной сферах.
Еще одним механизмом обеспечения возвратности инвестиций, который актуально обсуждается в инфраструктурном сообществе, является соглашение take-or-pay. По такому соглашению одна сторона обязуется поставлять товары или оказывать услуги, а другая сторона гарантирует потребление товаров или услуг в заранее установленном объеме по определенной стоимости. При исполнении поставщиком своих обязательств, как правило, другая сторона гарантированно должна осуществлять предусмотренные соглашением платежи поставщику. При наличии в достаточном объеме гарантий по соглашениям take-or-pay возвратность инвестиций считается обеспеченной. Так, при заемном финансировании наличие гарантированного сбыта является зачастую обязательным требованием банков для согласия финансировать проект. Например, в настоящее время РЖД предполагает широкое внедрение соглашений take-or-pay с большим количеством гарантирующих грузоотправителей. Под их обязательства предполагается осуществлять инвестиции в развитие железнодорожной сети, предусмотрев в качестве обеспечения гарантии take-or-pay.
В целом такой механизм может быть очень полезен для всех инфраструктурных монополий. Но потенциал есть и, к примеру, в социальной сфере, в здравоохранении. Субъекты здравоохранения могут выступать в качестве гарантов по государственному заданию, формированию программ медобслуживания для инвесторов, которые осуществляют инвестиции в создание объектов здравоохранения.
ГЧП-законодательство и практика его применения в нашей стране имеют существенные ограничения по структурированию инвестиционных проектов "с госплечом" для обеспечения гарантий возвратности инвестиций. К примеру, во многих европейских странах проведение конкурсов не является обязательным. В нашей стране требования антимонопольного законодательства в сфере ГЧП-проектов не обеспечивают гибкости для всех участников процесса. Приоритет отдается состязательному процессу, а не переговорам. В большинстве стран с богатым ГЧП-опытом ситуация совершенно противоположная. Помимо этого сказывается отсутствие обширной практики обеспечения возвратности инвестиций и распределения рисков между партнерами. Зачастую частному партнеру "делается предложение, от которого он не может отказаться", - это называется ГЧП, и об экономически обоснованном распределении рисков речь не идет. Исходя из вектора и цикличности экономического развития, можно с уверенностью утверждать, что нам необходимо несколько лет для формирования экономически обоснованных правил игры для развития инструментов гарантированности возвратности инвестиций.