Поделиться
Сергей Османов, начальник ФАУ "Главгосэкспертиза России"
С самого начала законопроект, идеологом которого было минприроды, вызвал неоднозначную реакцию промышленных компаний и экологического сообщества. Мы считаем необходимым обсудить предлагаемые механизмы применения процедуры ГЭЭ и рассмотреть, как изменится процедура согласования проектной документации и вместе с ней - административные барьеры, об уменьшении которых рапортует минприроды.
В соответствии со ст. 1 законопроекта объектами ГЭЭ будут являться проектные материалы не только тех объектов строительства и реконструкции, достаточно широкий круг которых сейчас определен Законом "Об экологической экспертизе", но и строительные объекты, попадающие под определение "экологически опасного объекта", для которых экологическая экспертиза проводится в составе комплексной государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее - госэкспертиза). При этом минприроды предлагает эту процедуру упразднить, отделив тем самым рассмотрение экологических аспектов проекта от основного рассмотрения проектной документации. Учитывая, что положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных документов, предоставляемых на госэкспертизу, заказчик, как в прежние времена, будет вынужден посвятить от трех до шести месяцев прохождению этой процедуры. При позитивном развитии событий он получает долгожданный документ и, будучи уверенным, что запланированных в проекте мероприятий по охране окружающей среды достаточно, направляет проектные материалы на госэкспертизу.
На этом этапе заявителя может поджидать неприятный сюрприз - в соответствии с положениями Закона "Об экологической экспертизе" в случае доработки проектной документации по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ или внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение ГЭЭ, искомое заключение теряет свою юридическую силу. А изменения проектной документации после получения положительного заключения ГЭЭ не только возможны, но часто неотвратимы.
В отличие от госэкспертизы в положительное заключение ГЭЭ могут быть включены рекомендации экспертной комиссии, которые могут носить принципиальный характер, например указывать на отсутствие отдельных подразделов проекта, связанных с охраной окружающей среды, некорректность проведенных расчетов рассеивания загрязняющих веществ, недостаточность мероприятий в части охраны компонентов окружающей среды. И их выполнение может серьезно изменить конфигурацию проекта. С другой стороны, доработка разных разделов проектной документации в процессе работы над замечаниями экспертов сама по себе является неотъемлемой частью процедуры госэкспертизы, а существенные изменения проектных решений, естественно, влекут за собой необходимость повторного прохождения ГЭЭ. Эта проблема существует и сегодня, но в случае расширения круга объектов ГЭЭ количество объектов, направляемых на повторную ГЭЭ, возрастет многократно.
Необходимость неоднократного повторного прохождения ГЭЭ может быть связана также и с другими факторами, выявляемыми на стадии прохождения комплексной госэкспертизы. В процессе госэкспертизы оценивается соответствие проектной документации результатам инженерных изысканий. Естественно, что раздел "Мероприятия по охране окружающей среды" разрабатывается на основе результатов инженерно-экологических изысканий - одного из основных видов инженерных изысканий, полнота и достоверность которых не является объектом рассмотрения ГЭЭ. Легко представить, что рассмотрение результатов оценки воздействия на окружающую среду и мероприятий по ее охране в отрыве от результатов инженерно-экологических изысканий существенно снижает достоверность выводов экспертов ГЭЭ. В этих условиях положительное заключение ГЭЭ совершенно не гарантирует положительного результата при оценке соответствия проектной документации результатам инженерных изысканий. То же касается и решений, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которые также могут не соответствовать решениям, получившим положительное заключение ГЭЭ. При получении такого заключения и вслед за тем положительного заключения госэкспертизы мытарства заказчика не заканчиваются, так как вслед за проектной документацией экоэкспертизе, в соответствии с законопроектом, будут подвергнуты материалы обоснования комплексных разрешений на негативное воздействие на окружающую среду, что, в свою очередь, может повлечь за собой необходимость реконструкции предприятия.
Очевидно, что с введением в действие рассматриваемого закона хозяйствующий субъект будет вынужден проходить ГЭЭ многократно: при первичном рассмотрении, после внесения изменений в проектную документацию по замечаниям ГЭЭ или (при получении положительного заключения ГЭЭ) по замечаниям госэкспертизы, при необходимости реконструкции предприятия, при получении комплексного разрешения на негативное воздействие на окружающую среду и еще раз после внесения изменений в проектную документацию, сделанных по замечаниям ГЭЭ...
Таким образом, мы не можем согласиться с утверждением, что введение законопроекта в действие позволит "выстроить систему, которая снижает административные барьеры". Скорее, наоборот - представляется, что введение процедуры обязательной ГЭЭ практически для всех особо опасных и технически сложных объектов не только создаст дополнительные барьеры на пути их реализации, но и приведет к разрушению комплексной системы госэкспертизы. Более того, такой подход возвращает институт ведомственной экспертизы с более усложненной процедурой и существенным увеличением срока ее прохождения (в два и более раз).
Напомним, что сейчас задача оценки соответствия проектной документации техрегламентам, в том числе экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям, успешно решается в процессе проведения комплексной госэкспертизы. Комплексный характер этой процедуры позволяет заказчику в срок от 45 до 60 дней доработать проектную документацию по замечаниям экспертов и увязать между собой изменения, необходимость которых возникает в процессе доработки проекта.
В то же время в полномочия госэкспертизы не входит рассмотрение вариантов размещения объекта при осуществлении нового строительства. Однако именно невозможность строительства объекта вблизи деревни, города, на берегу реки, водохранилища и т. д. и т. п. является, как правило, предметом обращения граждан и организаций в госэкспертизу. В этой ситуации кажется разумным предусмотреть проведение ГЭЭ на ранних стадиях разработки проекта, например - при выборе места его размещения или масштабной реконструкции. Важно также было бы предусмотреть механизм учета мнения общественности на этой стадии, поиска консенсуса между участниками процесса, что позволило бы предотвратить реализацию многих скандальных проектов, с которыми приходится встречаться в рамках проведения госэкспертизы. К сожалению, как раз в этом направлении законопроект не предусматривает никаких новых мер.
Таким образом, претворение в жизнь этих предложений минприроды существенно увеличивает количество административных барьеров, сроки согласования проектной документации и ее реализации, втягивая в этот процесс и другие органы власти и организации. Принятие законопроекта приведет к тому, что в процессы, обусловленные необходимостью проведения ГЭЭ по широкому кругу объектов со всеми ее ритуалами, будет вовлечено множество людей: ответственных секретарей, экспертов, исполнителей и т. д. - в том числе тех, которые сейчас с ностальгией вспоминают времена "административных барьеров". Потому что ГЭЭ - это огромное поле деятельности и новые денежные потоки для тех, кто потерял свою значимость в тот момент, когда с принятием Градостроительного кодекса РФ был разрушен главный административный барьер - Ведомственная экспертиза.
Глава РСПП Александр Шохин направил письма в администрацию президента и минэкономразвития, в которых обращает внимание на недостатки подготовленных ко второму чтению экологических законопроектов. В частности, в письмах говорится: "РСПП неоднократно отмечал низкое качество проработки законопроекта N 584587-5, противоречивость и невыполнимость ряда его норм..." По мнению Шохина, законопроект "не только не решает поставленную перед ним основную задачу - совершенствование системы госрегулирования в сфере воздействия промышленных предприятий на окружающую среду, но, напротив, усугубляет проблемы, создает дополнительные риски и издержки". В связи с этим РСПП просит еще раз, до второго чтения, провести оценку регулирующего воздействия законопроекта.