Поделиться
В связи с этим очевидна необходимость применения модели развития инфраструктуры, альтернативной как традиционным механизмам государственных закупок, так и приватизации. Таким эффективным и приемлемым для государства, частного бизнеса и населения механизмом, как показывает иностранная практика и пилотные российские проекты, является государственно-частное партнерство (ГЧП).
Проекты ГЧП, как правило, рассчитаны на длительный срок реализации, в течение которого заказчик (субъект государственной власти или местного самоуправления) рассчитывается в рассрочку с частным бизнесом за произведенные работы, оказываемые услуги или готовые объекты (модель "платит бюджет") из доходов от роста экономической активности на территории, свободной от инфраструктурных ограничений, или же предоставляет возможность окупить инвестиции путем предоставления платных услуг потребителям, как правило, регулируемых государством тарифов (модель "платит потребитель").
ГЧП используют в тех случаях, когда существует необходимость и возможность передать частному бизнесу по результатам конкурсной процедуры риски финансирования, проектирования, строительства, эксплуатации, предоставления услуг потребителям. При этом реализация проекта должна обеспечить достижение заранее определенных сторонами параметров услуги, определяемых в терминах качества и эффективности. Целью использования ГЧП является удовлетворение спроса экономики на развитие инфраструктуры за счет внебюджетных источников, эффективное оказание общественных услуг, повышение эффективности бюджетных расходов.
Внешэкономбанк, как банк развития, активно участвует в развитии инфраструктуры, используя в своей работе следующее определение ГЧП. ГЧП - это привлечение органами государственной власти и местного самоуправления компаний частного сектора для выполнения ими на возмездной основе работ по новому строительству, реконструкции, модернизации, техническому обслуживанию, эксплуатации объектов общественной инфраструктуры и предоставлению публичных услуг с использованием таких объектов на условиях разделения затрат, рисков, компетенций и ответственности, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания.
Участие Внешэкономбанка не ограничивается финансированием крупнейших российских проектов ГЧП в сфере транспортной, коммунальной инфраструктуры, комплексного развития территорий. Внешэкономбанк, получив позитивный опыт в сфере ГЧП, принял решение о необходимости его распространения и в 2008 г. создал Центр (с 2012 г. Дирекция) государственно-частного партнерства, которая осуществляет комплекс мер нефинансового и финансового содействия органам государственной власти и местного самоуправления для решения проблем регионального и городского развития. Ведение данной деятельности обусловлено необходимостью более активного применения инструментов ГЧП для развития инфраструктуры, формирования качественных проектов на условиях, приемлемых для власти, населения и бизнеса. Пока же возможности институциональных инвесторов предоставлять долгосрочное финансирование значительно опережают предложение проектов ГЧП в России, в том числе удовлетворяющих требованиям институциональных инвесторов.
В соответствии с распоряжением правительства РФ от 17.08.2010 г. N 1372-р Внешэкономбанк определен единственным исполнителем услуг по инвестиционному консультированию для нужд субъектов РФ по формированию инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях ГЧП. Выполнение данных услуг направлено на повышение качества, увеличение доступности подготовки и проведения субъектами РФ конкурсных процедур по привлечению инвесторов к реализации проектов ГЧП и призвано содействовать развитию конкуренции за них. На сегодняшний день Внешэкономбанк ведет переговоры и является инвестиционным консультантом субъектов РФ по 73 проектам в сфере социальной (прежде всего, строительство детских садов, школ и больниц), транспортной (строительство автомобильных и железных дорог, мостов, аэропортов, портов), коммунальной (строительство объектов водоснабжения и водоотведения, создание систем обращения с отходами) инфраструктуры, комплексного развития территорий.
Для расширения возможностей регионов и муниципальных образований по развитию общественной инфраструктуры с использованием механизмов ГЧП Внеш экономбанком в 2012-2015 гг. реализуется программа по содействию региональному и городскому развитию объемом 10,9 млрд руб. Из средств данной программы на условиях возвратности, срочности и платности финансируется подготовка качественных инвестиционных инфраструктурных проектов, подготовка и проведение конкурсных процедур по отбору инвесторов для их реализации (создание инфраструктуры под жилую или промышленную застройку).
Формирование проектов ГЧП выявило потребность в развитии существующих и создании новых для России моделей ГЧП. Так, Внешэкономбанком разработана модель ГЧП "Строю-Владею-Передаю в аренду-Передаю в собственность" (BOLT), которая применима для нового строительства объектов инфраструктуры. Что позволяет объединять однотипные проекты для проведения одного конкурса, привлекать внебюджетное заемное финансирование без необходимости предоставления гарантий РФ.
Последние изменения в ФЗ "О концессионных соглашениях" сделали возможным применение в России модели концессии с платой за доступность (контракты жизненного цикла, КЖЦ), что значительно приближает понимание ГЧП в России к современному пониманию ГЧП в странах с развитым рынком проектов ГЧП. В настоящее время применение данной модели законодательно ограничено только инфраструктурой автомобильного транспорта, необходимо распространение сферы применения КЖЦ на другие сферы, такие как электроэнергетика, железные дороги, образование, здравоохранение, культура, спорт, жилищно-коммунальное хозяйство и т.д. Кроме того, для успешного использования КЖЦ требуется решение проблемы, связанной с необходимостью принятия на себя государством долгосрочных обязательств по плате за доступность.
Логичным шагом развития идеи, заложенной в модели КЖЦ, является внедрение в России модели Tax increment financing (TIF). В рамках TIF государство рассчитывается с частным бизнесом за созданные последним готовые объекты в рассрочку за счет доходов от роста экономической активности на территории, свободной от инфраструктурных ограничений. Данная модель успешно опробована при создании автокластера в Калуге. Но настоящей сферой ее приложения являются проекты комплексного развития территорий, предполагающие координацию развития инфраструктуры и новых производственных проектов, в том числе на Северном Кавказе, Сибири и Дальнем Востоке как перспективных точек роста российской экономики. Источником возврата инвестиций частного инвестора в инфраструктурную составляющую таких проектов может стать, при условии его реформирования, Инвестиционный фонд.
Особое значение для развития механизмов ГЧП имеет нормативная правовая база как на федеральном, так и на региональном уровнях государственной власти. Внешэкономбанк сделал многое как для разработки модельного закона "Об участии субъекта Российской Федерации в ГЧП", так и для разъяснения его положений органам государственной власти регионов в целях создания новых механизмов по реализации инвестиционных проектов на принципах ГЧП. В результате, на сегодняшний день региональные законы о ГЧП приняты в 60 из 83 субъектов РФ. Также Внешэкономбанком был разработан законопроект "О государственно-частном партнерстве". Позиция Внешэкономбанка по вопросу федерального законодательства о ГЧП заключается в необходимости принятия рамочного закона для определения основных понятий, сфер применения, принципов, обязательств участников проектов ГЧП, разграничения ГЧП и закупочных механизмов для нужд государства и местного самоуправления, возможности уточнения данных вопросов в рамках регионального законодательства о ГЧП, а также принятия пакета поправок в существующие нормативные правовые акты для снятия ограничений для реализации проектов ГЧП.
Без активного участия государственной власти организация проекта ГЧП невозможна. До недавнего времени в России остро ощущалась неудовлетворенная потребность представителей органов государственной власти и местного управления в информации и знаниях по ГЧП. В связи с этим в 2008-2011 гг. Внешэкономбанк провел более 150 семинаров для представителей органов власти, в 2011 г. открыл сайт "ГЧП в России" для распространения информации о ГЧП. Также в 2011 г. Внешэкономбанк создал кафедру "Государственно-частное партнерство" в Финансовом университете при правительстве РФ. В 2011-2012 гг. на кафедре проведены три курса повышения квалификации, в рамках которых прошли обучение свыше 100 руководителей и специалистов региональных органов государственного и муниципального управления. В ближайшем будущем будет дан старт программе Master in Public Administration (МРА). Молодежь активно интересуется ГЧП и готова связать свое будущее с деятельностью в данной сфере. Поэтому кафедрой в 2012 г. осуществлен набор студентов в магистратуру по специальности "Управление проектами государственно-частного партнерства". С целью обеспечения учащихся последовательным изложением основ ГЧП до конца 2012 г. будет выпущено учебное пособие по данной тематике.
Состояние ГЧП в России (поток проектов, законодательство, источники и инструменты финансирования, кадры) позволяет утверждать, что начальная стадия создания рынка пройдена. Его дальнейшее развитие зависит, прежде всего, от выбора модели организации развития инфраструктуры (корпоративная модель с созданием национальных монополий или модель развития инфраструктуры на условиях проектного финансирования), способности государства управлять долгосрочными рисками реализации проектов (спрос на инфраструктурные услуги, тарифное регулирование, валютный риск, координация развития инфраструктурных и производственных проектов, и т.д.), изменений в законодательстве.