Федеральным законодательством установлены только формы сотрудничества муниципальных образований, которыми являются образование объединений муниципальных образований, заключение соглашений о сотрудничестве и о совместной деятельности, а также создание хозяйственных и некоммерческих межмуниципальных организаций. Формы сотрудничества регионов действующим законодательством прямо не предусмотрены. Вместе с тем анализ законодательства субъектов РФ позволяет обнаружить основные формы взаимодействия регионов в социально-экономической сфере, к которым можно отнести участие субъектов РФ в ассоциациях экономического взаимодействия, взаимный обмен информацией и технологиями на основе концепций развития межрегиональных связей, совместное участие регионов в реализации федеральных и межрегиональных целевых программ, совместную разработку и реализацию инвестиционных проектов, в том числе проектов ГЧП.
Одним из перспективных механизмов реализации социально значимых инфраструктурных проектов является государственно-частное партнерство, которое позволяет привлечь ресурсы частных инвесторов для решения задач публичных образований. В России существует опыт реализации ряда совместных проектов ГЧП на условиях сотрудничества публичных образований. В качестве примеров совместных проектов можно привести проекты "Урал Промышленный - Урал Полярный", "Белкомур", проект по строительству детских садов в Астраханской области, проект по созданию межмуниципальных полигонов для переработки ТБО в Нижегородской области, проект по созданию сети водоочистных сооружений в Республике Карелия, создание ряда межмуниципальных индустриальных парков на территории Вологодской области ("Шексна", "Сокол" и "Вытегра").
Анализ практики сотрудничества публичных образований при реализации совместных проектов ГЧП показал, что публичные образования используют как договорные, так и организационные формы сотрудничества, которые воплощают наиболее выгодные и уместные формы кооперации для реализации конкретных проектов. Также обнаружился и ряд проблем, связанных с осуществлением такого взаимодействия.
Прежде всего к факторам, препятствующим эффективному сотрудничеству публичных образований, следует отнести разрозненность нормативно-правового регулирования как реализации публичными образованиями проектов ГЧП, так и осуществления ими сотрудничества в ходе реализации таких проектов. Неоднократно отмечалось, что в некоторых субъектах РФ нормативные акты о ГЧП содержат лишь декларативные положения, не позволяющие использовать формы партнерств, используемые в других субъектах РФ. Ввиду несовершенства нормативно-правового регулирования возникают связанные с этим практические проблемы реализации проектов. К таким случаям, к примеру, следует отнести ограничения на передачу частному инвестору прав на имущество, необходимое для реализации проекта, а также ограничения на заключение отдельных видов соглашений о ГЧП.
Разрозненность нормативно-правового регулирования порядка организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества также является проблемой, которая требует решения. В отсутствие должного регулирования вопросы организации сотрудничества, в частности, сферы реализации такого сотрудничества, порядка его организации и контроля исполнения публичными образованиями условий соглашения, остаются открытыми.
Другим значимым препятствием является несогласованность целевых и инвестиционных программ публичных образований. На основании программно-целевого метода бюджетного планирования расходы публичных образований на реализацию проектов ГЧП должны учитываться в программах развития публичных образований и соответствовать федеральной целевой программе по соответствующему направлению. Вместе с тем в настоящее время по многим проектам расходы по региональным программам и планируемым к реализации проектам превышают денежные средства, выделенные на реализацию инвестиционных программ в соответствии с федеральной программой. Примером может являться программа по развитию Дальнего Востока и Байкальского региона, по которой пришлось проводить переоценку реализуемых проектов и вносить изменения в федеральную целевую программу по финансированию указанного проекта.
На практику совместного взаимодействия публичных образований влияет и позиция надзорных органов, осуществляющих контроль за созданием публичными образованиями совместных обществ. Существуют примеры оспаривания прокуратурой правомерности создания для реализации конкретных проектов объединений публичных образований, что может являться сдерживающим фактором при оценке публичными образованиями возможности создания совместных обществ.
Способом решения указанных проблем могло бы являться устранение правовой неопределенности в регулировании сотрудничества публичных образований при совместной реализации проектов ГЧП. Возможным решением также может являться гармонизация действующего регионального и (или) муниципального законодательства, которая позволит публичным образованиям эффективно реализовывать конкретные совместные проекты ГЧП.
Анастасия Гришина, юрист ART DE LEX Law firm