В регионах прошли семинары по формированию политики в области ГЧП
- Игорь Юрьевич, минэкономразвития решило перейти от теории к практике?
- В августе на совещании у Игоря Шувалова обсуждались направления по доработке законопроекта о ГЧП, совершенствовании концессионного законодательства, рассматривались конкретные ситуации и проблемы в реализации проектов. По итогам совещания было дано поручение организовать работу с регионами для расширения практики реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов ГЧП, с учетом имеющегося в регионах опыта реализации таких проектов, а также проблем и правовых ограничений. На данной стадии нам уже пора более активно переходить от теории к практике, аккумулировать и передавать лучший опыт.
- Удалось передать лучший опыт?
- Структура семинаров включала три основных блока - подходы к реализации проектов ГЧП и формирование целостной системы реализации таких проектов от выбора отрасли и приоритета до контроля за ходом его реализации, юридические аспекты и опыт практической реализации проектов ГЧП в регионах. На семинарах мы с экспертами из Центра развития ГЧП презентовали Методические рекомендации по подготовке и реализации проектов ГЧП в субъектах РФ. Были представлены основные подходы к государственной системе управления процессами ГЧП в регионе. Нашей задачей было не только поделиться своим опытом и наработками, мы хотели предметно пообщаться с представителями регионов, с теми, кто непосредственно занимается реализацией таких проектов, услышать об их успехах или сложностях в этой сфере. Для нас это основной источник информации при формировании инициатив: законотворческих, методических, программных. В регионах сейчас ведется основная проектная работа, там же, соответственно, и аккумулируется практический опыт, далеко не всегда успешный. Для наших целей, как бы это парадоксально ни звучало, негативный опыт регионов по реализации проектов ГЧП зачастую более полезен, потому что на таких проектах подсвечиваются самые болезненные точки и практика показывает, что проблемы во многом похожи.
- На что чаще жаловались регионы?
- На всех без исключения семинарах представители региональной власти поднимали вопрос о необходимости внесения изменений в бюджетное законодательство, которые бы позволили регионам принимать обязательства по соглашению о ГЧП, выходящие за трехлетний период. В текущей ситуации мы не можем такие поправки в Бюджетный кодекс прикрепить к законопроекту о ГЧП. С мая этого года вступил в силу федеральный закон, который запрещает изменения в Бюджетный кодекс "цеплять" к другим законопроектам. Аналогичные ограничения действуют и для налогового законодательства, поэтому этих поправок в законопроекте о ГЧП сейчас нет. Но у нас идет конструктивный диалог с минфином. Более того, такие поправки мы уже подготовили и после принятия законопроекта о ГЧП перейдем к этим вопросам. Вторым по обеспокоенности регионов был вопрос предоставления земельных участков в рамках единых торгов на реализацию соглашения о ГЧП. Этот вопрос мы снимаем в рамках нашего законопроекта. Немаловажный вопрос - возникновение права собственности на созданный объект соглашения о ГЧП у частного партнера. Много говорили о необходимости формирования центра компетенций в сфере ГЧП, организации программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, ответственных за реализацию проектов.
- О чем идет речь в рекомендациях?
- Это своего рода азбука для регионов в формировании политики в области ГЧП и реализации проектов. Методические рекомендации по подготовке и реализации проектов ГЧП в субъектах РФ разработаны Центром развития ГЧП при поддержке минэкономразвития. В них мы постарались собрать наиболее отработанные мировые практики и адаптировать их под нас. В методике рассматриваются подходы к формированию целостной политики и созданию прозрачной системы управления процессами реализации проектов ГЧП в субъектах РФ. В документе закреплены принципы организации системы государственного и муниципального управления сферой ГЧП, описаны вопросы управления проектами ГЧП. В рамках выстраивания системы госуправления сферой ГЧП рассматриваются вопросы по разработке концепции развития ГЧП с учетом целевых показателей, заложенных в стратегии развития региона, подходы к формированию структуры управления сферой ГЧП, подготовка и сопровождение ГЧП проектов, определение рисков и общих принципов их распределения между участниками проекта ГЧП, утверждение порядка мониторинга реализации проектов ГЧП и др. Методические рекомендации формируют базовое понимание основ ГЧП.
- Что нужно для дальнейшего развития системы управления ГЧП?
- Требуется формирование приоритетов инфраструктурного развития субъекта РФ и принципов реализации проектов ГЧП, также необходима разработка комплекса соответствующих мероприятий с учетом региональных и местных особенностей, разработка системы регламентов реализации процедур управления проектами ГЧП. Важную роль играет развитие в органах власти компетенций, необходимых для реализации функций и процедур в системе управления ГЧП. Поэтому можно сказать, что принятие федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в РФ" это только первый шаг по формированию рынка ГЧП, потом предстоит большая работа по развитию всей системы. С самими рекомендациями можно ознакомиться на сайте минэкономразвития и Центра развития ГЧП, они находятся в открытом доступе.
- Как проект федерального закона о ГЧП оценивают в регионах?
- Сейчас законопроект готовится ко второму чтению в Госдуме. Оно назначено на середину декабря этого года. Поскольку значимая часть проектов должна реализовываться муниципалитетами, для учета их мнения и особенностей в сентябре состоялись Парламентские слушания на тему законодательного обеспечения муниципально-частного партнерства в России. На площадке Госдумы совместно с профильным Комитетом по вопросам собственности состоялась серия совещаний, на которую приглашались представители ведомств и ведущие эксперты. По итогам данной работы, а также поправок депутатов законопроект был существенно доработан, при этом сохранились его концептуальные подходы. Большая работа была проведена совместно с коллегами из ФАС России относительно более четкого разграничения правоотношений, регулируемых законодательством о ГЧП и законодательством о контрактной системе в сфере госзакупок. В частности, введены основные критерии принятия решения о целесообразности реализации проекта в формате ГЧП. Детальную методологию проведения такой оценки будет устанавливать правительство РФ, а проводить такую оценку конкретных проектов должен будет региональный или федеральный уполномоченный орган по вопросам ГЧП.
- Министерство уже разрабатывает такую методику?
- Да, разработка уже ведется. Только после проведения такой оценки и установления большей эффективности реализации проекта в рамках механизмов ГЧП, на такой проект не будут распространяться нормы законодательства о государственных закупках. Мы не стали прописывать все возможные формы ГЧП, хотя, честно говоря, и пробовали, но в результате сделали своего рода конструктор, который позволяет, определив основные условия соглашения, выйти на необходимую для конкретного проекта форму. Это порядок предоставления публичным партнером частичного финансирования для создания объекта соглашения, набор обязательств частного партнера и условия возникновения права собственности публичного партнера на объект соглашения на каком-либо этапе его реализации. Возможность возникновения права собственности на объект является концептуальной основой законопроекта, создающей возможность привлечения заемного финансирования в проект. При этом для того, чтобы минимизировать риски государства и обезопаситься от недобросовестных контрагентов, устанавливаются обременения и ограничения на оборот имущества в рамках ГЧП.
В первую очередь при госрегистрации права собственности на объект соглашения регистрируется также обременение в виде целевого назначения и выполнения эксплуатационных и инвестиционных обязательств по соглашению. Такие изменения вносятся в закон N 122-ФЗ. Более того, эксплуатационные и инвестиционные обязательства в случае смены собственника объекта следуют за объектом, и частный партнер обязан согласовать изменение собственника объекта с публичной стороной. Также в законопроект прописывается перечень существенных условий соглашения о ГЧП и общий порядок проведения конкурсных процедур.
- После принятия закона механизм ГЧП будет полностью отлажен?
- Принятие закона является только одним из необходимых шагов по созданию условий для привлечения инвестиций. Формирование единого правового поля для реализации проектов ГЧП потребует внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. Для дальнейшей регламентации процесса реализации проектов ГЧП на протяжении всего жизненного цикла, от инициации до завершения срока реализации, необходимо принять целый перечень актов правительства РФ, устанавливающих порядок подготовки соглашений о ГЧП, порядок оценки эффективности и обоснования сравнительного преимущества заключения соглашения о ГЧП над размещением госзаказа, порядок осуществления контроля и мониторинга за ходом реализации соглашения. Нужно будет установить, каким образом проводить общественные обсуждения решений о заключении соглашения о ГЧП. Мы уже ведем разработку таких документов, у нас будет три месяца после принятия законопроекта во втором чтении для их утверждения. Для распространения практики реализации проектов ГЧП в регионах начата работа по обеспечению их необходимым методическим сопровождением. В частности, помимо уже разработанных рекомендаций по подготовке и реализации проектов ГЧП в субъектах РФ, потребуется также разработать рекомендации по проведению предварительных переговоров, по организации конкурсных процедур и пр. Кроме того, мы поставили перед собой задачу сформировать банк данных проектов для того, чтобы можно было тиражировать лучшие практики. Необходимо создать единую информационную систему, портал ГЧП, где бы размещалась информация обо всех проводимых конкурсных процедурах по выбору частного партнера (концессионера), мониторингу исполнения соглашений, там же должен вестись реестр типовых соглашений.
- Регионы одинаково активны при продвижении проектов?
- Активность в разных регионах значительно отличается. И не всегда вопрос связан исключительно с законодательством. Здесь должен сложиться воедино целый набор факторов, чтобы инфраструктурные проекты начали реализовываться. Многое зависит от положения дел в самом регионе. К сожалению, не во все регионы инвестор готов заходить своими деньгами и играть вдолгую. Но, понимая все составляющие этого процесса, можно и нужно принимать меры и создавать условия на местах. Поэтому мы сейчас вышли с инициативой дополнить систему оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц регионов по созданию благоприятных условий ведения бизнеса показателями готовности субъектов РФ к сотрудничеству с частными инвесторами на принципах ГЧП. Данный индикатор учитывает ряд условий, обеспечивающих благоприятный климат для реализации инвестпроектов на принципах ГЧП: развитость нормативно-правовой базы, опыт реализации проектов ГЧП и инвестиционную привлекательность региона.
