Согласно ст. 78 Бюджетного кодекса (БК) субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг - предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе для возмещения недополученных доходов или финансового обеспечения затрат в связи с производством товаров, выполнением работ или оказанием услуг. По общему правилу субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законами (решением представительного органа муниципального образования) о бюджете соответствующего уровня и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами уполномоченного государственного органа (муниципальными правовыми актами). Они должны определять категории и критерии отбора лиц, имеющих право на получение субсидий, цели, условия и порядок предоставления субсидий, порядок и случаи их возврата, а также контроль за их целевым использованием.
Обязательства публичного и частного партнеров закрепляются соглашением о ГЧП, которое по своей юридической сути является сделкой и может порождать права и обязанности только в случае соответствия действующему законодательству. Возникает вопрос о легитимности включения в соглашение о ГЧП обязательства публичного партнера обеспечивать доходность частного партнера при реализации ГЧП-проекта путем предоставления соответствующих бюджетных ассигнований.
Как видим, основанием для предоставления субсидии служит не сделка, а соответствующие акты, утверждающие бюджет и порядок предоставления субсидий, на что делает акцент и судебная практика (постановление ФАС Поволжского округа от 05.04.2010 по делу N А65-16524/2009). Частный партнер должен соответствовать критериям отбора юридических лиц, имеющих право на получение субсидий, - только в таком случае он может их получить.
Предоставление субсидий включает в себя следующие этапы: закрепление соответствующих бюджетных ассигнований в бюджете; принятие порядка предоставления субсидий; подача документов, подтверждающих соответствие категориям и (или) критериями отбора; заключение соглашения о предоставлении субсидий, которое подписывается в целях соблюдения порядка предоставления и расходования субсидий; непосредственно предоставление субсидий. Данные процедуры императивно урегулированы бюджетным законодательством, и соглашение о ГЧП повлиять на них не может, так же как и не может быть безусловным основанием для получения субсидий частным партнером.
В случае гарантирования частному партнеру доходности публичный партнер должен до подписания соглашения о ГЧП принять бюджет в соответствующей редакции (либо внести изменения) и нормативный правовой акт, предусматривающий порядок выдачи субсидий, соответствующий условиям ГЧП-проекта и статусу частного партнера. Бюджет планируется сроком на три года, в то время как ГЧП-проект обычно имеет гораздо более продолжительный период реализации, в силу чего даже в случая принятия соответствующих актов интересы частного партнера не могут быть защищены в полной мере (в части превышающего срока). Кроме того, существуют риски непринятия (отмены) соответствующих актов. Эти риски справедливы и для межбюджетных субсидий, которые могут предоставляться публичному партнеру из вышестоящего бюджета в целях исполнения последним обязательств по соглашению о ГЧП.
Эти трудности можно избежать в случае заключения концессионного соглашения. Так, Федеральным законом от 02.07.2013 N 181-ФЗ в ст. 78 БК введен пункт 6, согласно которому субсидии могут предоставляться в соответствии с условиями и сроками, предусмотренными концессионными соглашениями. То есть основанием для выдачи субсидии является концессионное соглашение, что в полной мере гарантирует интересы концессионера (частного партнера).
Проект федерального законопроекта об основах ГЧП предусматривает открытый перечень обязательств публичного партнера по соглашению о ГЧП, но прямо не указывает на право принятия публичным партнером в соглашении о ГЧП обязательств по предоставлению бюджетных ассигнований частному партнеру. В этой связи целесообразно в случае принятия закона о ГЧП внести соответствующие поправки в БК, предусматривающие возможность предоставления субсидий в соответствии с условиями и сроками, установленными соглашением о ГЧП.
В соответствии со ст. 78.1 БК одной из форм предоставления субсидий является предоставление субсидий учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими госзадания, т.е. предоставление государственных (муниципальных) услуг. Эксплуатация частным партнером объектов соглашений о ГЧП, как правило, имеет своей целью удовлетворение потребностей населения в государственных (муниципальных) услугах. В этой связи среди экспертов обсуждается предложение внести изменения в абзац 4 ст. 69.1 БК, позволяющие предоставлять коммерческим организациям, заключившим соглашение о ГЧП, субсидию на выполнение государственного задания, что видится обоснованным.
Таким образом, существующий в бюджетном законодательстве механизм предоставления ассигнований в виде субсидий не может гарантировать интересы частного партнера в должной мере, что замедляет процесс развития ГЧП в России и требует соответствующую корректировку законодательства.