Новости

15.04.2014 00:51
Рубрика: Власть

Демократия участия

Текст: (Генеральный директор Института приоритетных региональных проектов)
Муниципальная реформа в мировом тренде
Сегодня Госдума рассматривает в первом чтении законопроект о реформе местного самоуправления (МСУ). Реформа должна решить ряд наболевших проблем: оптимизировать объем полномочий муниципалитетов, повысить их эффективность за счет разграничения политического и хозяйственного функционала, устранить разрывы между местной элитой и гражданским обществом и усилить его роль. С этими целями вносятся изменения в структуру и перечень полномочий органов МСУ, корректируется порядок их формирования.

В крупных городах с внутригородским районным делением вводится двухуровневая система МСУ, которая предусматривает создание нового уровня МСУ в городских районах, с избранием в них депутатов и главы района. После вступления закона в силу двухуровневая система МСУ появится в городах не автоматически. Решение о ее введении будут принимать субъекты РФ с учетом мнения городских сообществ. Такой подход не случаен: не везде целесообразно создавать районный уровень МСУ. Для того, чтобы лучше понять, как реформа "ляжет" на городскую почву, было принято решение провести апробацию новой модели в одном из городов России. Экспериментальной площадкой стал Волгоград.

Пример Волгограда показывает, что одноуровневая система МСУ в крупном городе не только не обеспечивает связи элиты и общества, но даже не гарантирует консенсуса внутри самой местной элиты, раздираемой противоречиями. В итоге она чревата как социальными, так и внутриэлитными конфликтами. В сложившихся условиях городу была необходима площадка для диалога между различными социальными группами в целях конструктивного обсуждения вопросов городской повестки. Нужен был и эффективный общественный контроль за местной властью.

Общественные депутаты проводят встречи со всеми социальными группами, обобщают разные точки зрения и предлагают компромиссные позиции

Проект инициировали сами волгоградцы. Их поддержали федеральные структуры - Институт приоритетных региональных проектов, Фонд "ИСЭПИ", Всероссийский Совет местного самоуправления. Результаты проекта учитываются в законодательной работе в рамках подготовки поправок в 131-й федеральный закон о местном самоуправлении.

Проект, как инициатива городского сообщества, прошел обсуждение в различных социальных средах, был ими поддержан, после чего стартовал в городских районах. В них на собраниях жителей были избраны общественные районные думы, которые в свою очередь избрали общественную городскую думу Волгограда, делегировав в нее своих представителей.

Названия "общественный совет" и другие им подобные ассоциируются с действующими органами при различных властных структурах. Население не воспринимает их как площадку для своей активности. Вместе с тем статус общественного депутата повышает ответственность избранных представителей, предъявляет к ним более высокие требования. Как институты, созданные по инициативе "снизу", общественные думы взяли на себя прежде всего согласительные, представительские функции и функции по общественному контролю. Общественные депутаты проводят встречи со всеми социальными группами, на основании их предложений формируют "проблемные карты", обобщают разные точки зрения и предлагают компромиссные позиции, делают запросы в органы власти.

Эксперимент по апробации новой модели МСУ в Волгограде привел к изменению общественно-политических реалий города, создал в нем настоящее самоуправление горожан. Это показало принципиальную исполнимость задачи по обновлению органов МСУ в крупных городах на основе двухуровневой модели и возможность превращения местных институтов самоуправления в площадки для реализации интересов всех социальных групп.

Проект вводит новую, "среднюю" прослойку, сформированную путем консолидации гражданского актива. Со временем эта социально-политическая группа может научиться контролировать городскую "олигархию", а также препятствовать радикализации городского сообщества. Это создает новое качество городской демократии, превращает ее в демократию участия. При этом риском для двухуровневой модели МСУ с делегированием на городской уровень депутатов от районных муниципалитетов является не сбалансированность представительства, избыток одних и недостаточная представленность других социальных групп. В частности, отрицательно повлиять на качество городской политики и легитимность новых органов МСУ может перебор с бюджетниками и другими зависимыми от власти людьми в составе депутатского корпуса.

Именно с учетом этого построены аналогичные институты в зарубежных странах с развитым местным самоуправлением. Здесь есть весьма схожие формы участия граждан в решении общих вопросов на уровне городских районов и микрорайонов.

В частности, районные думы Волгограда в ходе своей деятельности все больше напоминают американские "районные советы" (neighborhood councils). Эти советы являются объединением постоянных жителей того или иного района или микрорайона. Члены "районных советов" формально не имеют властных полномочий. Их роль заключается в том, чтобы представлять интересы своего района в качестве коммуникатора между властью и населением, участвовать в дискуссиях на городском уровне. При этом они не получают зарплату, работая на общественных началах (как это предусмотрено и в волгоградском проекте).

"Районные советы" в США в большинстве случаев формируются в больших городах со значительной дифференциацией (религиозной, этнической, имущественной) жителей и районов. Известны, например, советы в Лос-Анджелесе, которых насчитывается 95, и которые закреплены в уставе города. Для формирования совета нужно, чтобы в микрорайоне было не менее 20 тыс. человек. При этом собираются подписи не менее 200 жителей. После этого избирается совет директоров из 20-30 человек на основе ротации, из их числа избираются президент, вице-президент и главный бухгалтер.

Формально они являются организациями, представляющими интересы жителей города. Каждый из них состоит примерно из 50 членов, которые исполняют свои обязанности без финансовой компенсации. Например, каждый совет в Нью-Йорке возглавляется районным менеджером. Члены советов не обладают властными полномочиями, однако они имеют право обращаться с запросами и предложениями к руководству города. Формальной обязанности поддерживать инициативы советов у власти нет. Однако опыт Нью-Йорка показывает, что в большинстве случаев они не только принимаются к рассмотрению, но и реализуются.

В целом, "районные советы" в США являются одним из успешных нововведений в области МСУ. Сегодня эта система превратилась в работающий механизм взаимодействия властей города и гражданских активистов. Как показал опыт Волгограда, в России возможно создание не менее эффективных общественных институтов, что и предполагается сделать в рамках проводимой реформы местного самоуправления. Опора на зарубежный опыт, при условии его разумного применения, позволит добиться улучшения российских общественно-политических институтов. В части МСУ речь идет, прежде всего, об успешных практиках самоорганизации людей и общественного контроля.

Последние новости