- Пока госзаказчики не уверены в том, что вполне "освоились" с новыми правилами проведения закупок. Еще в конце 2013 года эксперты говорили о том, что нормы 44-ФЗ настолько сложны, что потребуют от госзаказчиков длительного переобучения, чем многие из них сейчас и занимаются. Эта проблема особенно остра в связи с тем, что теперь госзакупки обязаны проводить лишь сотрудники, имеющие профессиональное образование в сфере закупочной деятельности - при этом на уровне подзаконных актов до сих пор не определено, что именно считать таким образованием. В этой ситуации формально любой может стать нарушителем требований закона, - считает глава отдела правовой экспертизы центра электронных торгов B2B-Center Дмитрий Казанцев.
То же самое касается и других ключевых моментов закупочной деятельности, порядок реализации которых до конца не урегулирован. В частности, обоснования закупки, использования электронного документооборота, выбора способа проведения закупки. Еще в прошлом году подавляющее большинство госзакупок проводилось с помощью открытого одноэтапного аукциона в электронной форме, а потому проблема выбора способа закупки перед госзаказчиком, как правило, не стояла. В 44-ФЗ в качестве основного способа размещения заказа позиционируется конкурс, причем с этого года для госзаказчиков введено шесть его разновидностей. В итоге многие заказчики оказались просто не готовы к такому разнообразию.
В 44-ФЗ много положительных сторон, сформулированы важные для поставщиков моменты, в том числе включающие необходимость и важность при закупках баланса цены и качества, скорректированы антидемпинговые меры, говорит Светлана Санталова, юрист переводческого холдинга "ТрансЛинк": "Но переходный период затягивается на несколько лет, а это уже несет за собой риски. Нас как поставщиков волнует сокращение сроков размещения заказов. Кроме того, смущает еще большая бюрократизация системы госзакупок. По-прежнему самый острый вопрос сегодня - это коррупционная составляющая. Такой важный момент, как борьба со сговорами на торгах, не нашел в 44-ФЗ должного отражения".
Изначально закон 44-ФЗ принимался как рамочный с тем, чтобы по мере его применения вносить в документ поправки.
Однако по факту это закон прямого действия, и госзаказчики должны буквально исполнять его нормы. При этом закон принимался в такой спешке - даром что на его обсуждение ушло почти два года - и с такими метаморфозами, что на выходе получился документ, исполнение которого в реальной жизни весьма затруднительно, уверен Дмитрий Казанцев: "Этот закон скорее не "рамочный", а "сырой". Проблема усугубляется не только постоянными коррективами норм уже действующего закона, но и зависимостью его исполнения от подзаконных нормативных актов, большая часть которых до сих пор не принята".
Тем не менее при запуске новой системы удалось избежать самого страшного - полного паралича отрасли. Правда, во многом это связано с тем, что опытные заказчики постарались провести масштабные закупки в конце 2013 года еще по 94-ФЗ.
- Крупные закупки объявляют, как правило, те заказчики, которые ранее работали с элементами контрактной системы в рамках пилотных проектов в Москве, Казани, Уфе. Для остальных одна из главных проблем - это обоснование цены. Этот этап закупки является достаточно длинным и сложным. Кроме того, в закон введена новая норма о необходимости экспертизы результатов закупок, - отмечает Георгий Сухадольский, исполнительный директор Национальной ассоциации институтов закупок. - Для привлечения экспертов также требуется проведение процедур их отбора, что создает дополнительные задержки с проведением закупок. Кроме того, крупные закупки, о которых было известно заранее, заказчики постарались провести в конце 2013 года по старым правилам. С учетом затишья первых месяцев 2014 года, когда заказчики изучали 44-ФЗ, ожидается, что во II квартале количество крупных закупок увеличится.
Наибольшие трудности проведения закупок по 44-ФЗ в первом квартале 2014 года были связаны с предъявлением одинаковых требований к закупкам мелких и крупных заказчиков, отсутствием четких механизмов согласования единственного поставщика по результатам несостоявшихся процедур, рассказал "РГ" Георгий Сухадольский. Трудности возникли и с формированием контрактных служб и передачей полномочий по закупкам вновь назначенным специалистам, которые часто не имеют опыта работы в сфере госзаказа. В итоге организации допускают ошибки в документации, причем нередко из-за неясных и противоречащих друг другу формулировок 44-ФЗ, а также из-за большой нагрузки на сотрудников контрактных служб, не имеющих достаточно времени для тщательной вычитки составляемых документов. Для наглядности: только в 44-ФЗ 339 страниц, а в комментарии к закону - 648. Какой заведующий детсадом или директор библиотеки осилит этот талмуд, - большой вопрос.
- Самые проблемные вопросы 44-ФЗ связаны с предъявлением одинаковых требований ко всем заказчикам. При этом сам закон рассчитан на среднего и крупного заказчика, а в России большой сегмент государственных организаций, суммарный годовой объем закупок которых не превышает 500 тыс. руб. Соответственно нормы нового закона создают сложности для малых и микрозаказчиков, таких как избирательные комиссии или детсады, а в регионах таких заказчиков большинство, - убежден Сухадольский. - Большие сложности для них связаны с пятипроцентным ограничением (от годового объема) закупок у единственного поставщика на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. Необходимость проводить конкурентные закупки с небольшой начальной ценой требует серьезных временных и трудовых ресурсов, которые в большинстве случаев у малых заказчиков отсутствуют. Кроме этого, вступившие в силу изменения КоАП РФ приводят к тому, что цена ошибки при малых закупках в разы превышает уровень оплаты труда специалистов, занимающихся размещением заказов для государственных и муниципальных нужд. Поэтому мы позитивно оцениваем планируемые изменения о снятии этого ограничения на закупки у единственного поставщика для заказчиков, совокупный годовой объем закупок которых не превышает миллиона рублей.
Кроме того, до 1 апреля тормозило подписание контрактов отсутствие действующего реестра банковских гарантий. Сейчас эта проблема снята. Однако с 1 июля этого года вступают в силу положения 44-ФЗ, касающиеся нормирования и банковского сопровождения контрактов, а с 1 января 2015 года - положения, посвященные формированию планов закупки и обоснованию закупок. Так что поставщиков и заказчиков впереди ожидают новые сложности.