Поделиться
Вектор развития ГЧП в России направлен в сторону концессий. Такой вывод можно сделать, наблюдая за крупными инфраструктурными проектами последнего времени, которые реализуются по концессионной модели (7-8-й участки трассы М-11 Москва - Санкт-Петербург, система взимания платы с 12-тонников). Проекты регионального уровня идут по тому же пути (мосты в Удмуртии и дублер Кутузовского проспекта в Москве планируется построить по концессии). Альтернативный путь развития заключается в легализации и применении неконцессионных моделей путем принятия Федерального закона о ГЧП, однако он прочно "увяз" в думских чтениях, либо в развитии регионального законодательства. Альтернативы оказались не востребованы. Законодательный курс отражает концессионную экспансию - Госдума в первом чтении приняла законопроект минэкономразвития с изменениями в закон о концессиях. При этом новая редакция не коснется главной отличительной особенности концессии в России - государство намерено сохранить за собой титул собственности в отношении созданных или реконструированных объектов концессии.
Одной из предложенных новелл закона о концессиях является частая инициатива (unsolicited proposal). Этот механизм выбора частного партнера применяется в международной практике ГЧП с конца 1990 годов. Основная идея заключается в том, что инвестор самостоятельно в официальном порядке делает государству предложение реализовать инфраструктурный проект. Тестом для использования этого механизма является уникальность предложения: инвестор должен доказать государству в рамках своего предложения, что только он в принципе сможет реализовать этот проект или способен сделать это на максимально выгодных условиях.
В мире существует две модели реализации механизма частной инициативы. Первая, наиболее либеральная, предполагает, что государство рассматривает предложение инвестора и в случае принятия положительного решения заключает с ним соглашение без проведения конкурса (Австралия). В соответствии со второй моделью, более консервативной, предложение инициатора не заменяет конкурсную процедуру, а служит пусковым механизмом для проведения конкурса, при этом инициатор как участник конкурса наделяется конкурентным преимуществом (Италия, Корея, Индия).
Частная инициатива, с одной стороны, позволяет бизнесу реализовать уникальные технические и финансовые решения, с другой стороны, экономит бюджетные средства на проведение конкурса. Основные сложности заключаются в том, чтобы обеспечить прозрачность и конкуренцию при реализации частной инициативы. Учитывая общий уровень коррупции в стране и ослабленную конкуренцию на инфраструктурном рынке, возникает резонный вопрос: нужна ли в России частная инициатива?
В России частная инициатива - это фактически реальность сегодняшнего дня. Заинтересованный бизнес вступает в переговоры с государством, при этом обе стороны переговорного процесса не имеют никаких юридических гарантий. Такая ситуация демотивирует и бизнес, и государство вкладывать время и деньги в разработку и анализ предложения. Легализация частной инициативы - необходимый шаг, который выведет переговорный процесс из теневой среды и снизит его потенциальную коррупционность. При этом частная инициатива призвана не заменить концессионные конкурсы, а создать дополнительный эффективный способ выбора партнера для государства.
По замыслу разработчиков, частная инициатива по российскому закону воплощает консервативную модель: предложение инвестора после одобрения государством может запустить конкурс, если другие участники рынка проявили заинтересованность реализовать проект на условиях инициатора. Если интересанты в установленном порядке не дали о себе знать, то концессионное соглашение будет заключено с инициатором без проведения конкурса. Предложенный механизм вписывается в матрицу инфраструктурного рынка РФ, но он упускает несколько ключевых элементов частной инициативы, отсутствие которых девальвирует эту идею. В законопроекте содержится закрытый перечень случаев, когда государство может отказать инвестору в принятии его инициативы. Такой подход создает риск патовой ситуации, когда государство будет вынуждено заключить соглашение. Чтобы исключить этот риск, необходимо предусмотреть дискреционное право государства отказать инициатору, если предложенные условия оказались по тем или иным причинам неприемлемы.
Целесообразно предоставить инициатору конкурентное преимущество в случае проведения конкурса на базе сделанного предложения в виде особого права сделать лучшее финальное предложение, т.е. противопоставить свое ценовое предложение предложению победителя конкурса. Этот механизм (Swiss Challenge System) используется в международной практике и протестирован антимонопольными регуляторами, однако неизвестно, какое мнение по этому поводу сформирует российская Федеральная антимонопольная служба. Кроме того, не предусмотрен принцип компенсации расходов на подготовку предложения, если оно принято государством, но инвестор не стал концессионером. Бизнес не будет вкладывать средства в разработку инвестпроекта без гарантии, что его затраты будут возмещены.
Смысл концессионной реформы состоит в том, чтобы ответить на вызовы рынка и создать новые возможности. Частная инициатива - одна из таких возможностей, которая ускорит модернизацию инфраструктуры. Международный опыт и анализ реализации ГЧП-проектов в России позволяют нивелировать риски, присущие частной инициативе, и предусмотреть адекватное правовое регулирование. Именно в этом в период думских чтений состоит задача чиновников и экспертов. Какое место реально займет частная инициатива и насколько востребованным окажется этот механизм, покажет время.