Местные органы власти в коммунальном секторе заменят новой структурой

Сегодня для всех очевидны негативные тенденции в коммунальном секторе. Это низкое качество коммунальных услуг, рост аварийности, критический физический и моральный износ основных фондов. И эти тенденции пока только усиливаются. К тому же большинство предприятий коммунального комплекса находится в тяжелом финансовом положении. За последние годы сложился отрицательный суммарный финансовый результат работы предприятий централизованного теплоснабжения и водопроводно-канализационного хозяйства с тенденцией роста разницы между расходами и доходами.

При существующих жестких бюджетных ограничениях для модернизации коммунальной инфраструктуры сделана ставка на инструменты ГЧП и привлечение частных инвестиций. Уже приняты важные правовые решения, связанные с совершенствованием концессионного законодательства. Но оно по-прежнему не лишено недостатков. В частности, сохраняется ситуация, когда текущее значение тарифа будет определяться не концессионным соглашением, а третьей стороной - тарифным регулятором. Также недвижимое имущество, созданное в рамках концессионного соглашения, нельзя использовать для залога, поскольку оно сразу регистрируется как публичная (государственная или муниципальная) собственность. Все это увеличивает риски частной стороны и удорожает проекты.

Проблемы запуска механизмов ГЧП в коммунальном секторе не ограничиваются несовершенством концессионного законодательства. Во-первых, привлечение частных инвестиций в эту сферу тормозит противоречие конкурсного определения необходимой тарифной выручки по концессионному законодательству с политическими и правовыми ограничениями на стоимость коммунальных услуг для населения. Сейчас без существенного роста тарифной выручки с помощью концессии можно реализовывать лишь незначительное число инвестпроектов, связанных с резким сокращением эксплуатационных расходов, например, при переводе на газовое топливо котельных в районах газификации. При этом исследования показывают, что доля расходов россиян на оплату жилищно-коммунальных услуг по отношению к доходам существенно меньше по сравнению с развитыми странами, и новое качество услуг, полученное путем модернизации инфраструктуры, могло бы служить основанием для повышения их стоимости. В любом случае с учетом высокой социально-политической чувствительности коммунальных платежей следует предусмотреть альтернативные механизмы оплаты услуг бизнеса, привлекаемого для модернизации коммунальной инфраструктуры по договорам ГЧП.

Во-вторых, подготовка качественного проекта концессионного соглашения и критериев принятия решений для определения победителей - это сложная работа, требующая специальной технической, юридической и финансовой квалификации. Так, в практике международных финансовых институтов подготовка концессионного соглашения в сфере водоснабжения стоит около 1 млн долл. Но у нас организаторами конкурсов на заключение концессионных соглашений выступают собственники коммунальной инфраструктуры, которыми, как правило, являются органы местного самоуправления. У них просто не может быть достаточной квалификации, как нет у них и финансовых ресурсов для заказа качественной подготовки такой документации. В международной практике расходы органа власти по подготовке концессионного соглашения компенсируются через концессионную плату победителя конкурса.

Чтобы решить эти ключевые проблемы, предлагается разграничить риски частного инвестора и органа власти в концессионных соглашениях, а также создать механизм качественной подготовки конкурсов на заключение договоров ГЧП. Для разграничения рисков целесообразно в концессионном законодательстве предусмотреть механизм, когда частный оператор принимает на себя инвестиционные и эксплуатационные риски за определяемое на конкурсе вознаграждение (плату за доступность), но не принимает на себя сбытовые риски. Они остаются на стороне публичного заказчика договора ГЧП. Например, продает воды потребителям по-прежнему муниципальное предприятие, у которого формируются доходы от тарифной выручки. А оплата услуг частного оператора определяется платой за доступность, которая может быть больше тарифной выручки. В этом случае риски финансового обеспечения платы за доступность - это риски публичного заказчика договора ГЧП, а не бизнеса.

Для качественной подготовки конкурсов на заключение договоров ГЧП и мониторинга их исполнения в коммунальном секторе предлагается создать специальную госкорпорацию. Ее задача - на основании обращений органов местного самоуправления или государственной власти регионов выступать организатором конкурса и публичной стороной в договорах ГЧП в коммунальном секторе. Оплата услуг такой компании может входить в концессионную (или иную) плату частного оператора. При этом у собственников коммунальной инфраструктуры должен оставаться выбор: передать право публичной стороны договора ГЧП такой корпорации или оставить его за собой. Тогда подготовка качественных концессионных соглашений с реальными задачами, понятными механизмами финансирования и фиксированными рисками будет способствовать притоку инвестиций в коммунальный сектор и повышению качества и надежности предоставления коммунальных услуг.