Новости

24.12.2014 01:33
Рубрика: Власть

Интеграция и закон

ЕАЭС нужна нормативная компонента
Текст: Василий Лихачев (депутат Государственной Думы, Чрезвычайный и Полномочный Посол, доктор юридических наук, профессор)
1 января 2015 г. начнется история Евразийского экономического союза (ЕАЭС) - новой международной организации региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью.

Ее появление в полной мере логично и, одновременно, прагматично. Оно отвечает важнейшим трендам современного миропорядка, тенденциям глобализации и универсализации международных отношений в XXI веке. Евразийский экономический союз - продукт позитивных процессов геополитики и геоэкономики, который ориентирован на обеспечение триады интересов. Первая группа - национальные (персональные) интересы Республики Беларусь, Республики Казахстан, Российской Федерации и примкнувшей к ним посредством Договора о присоединении к Договору о Евразийском экономическом Союзе от 29 мая 2014 года Республики Армения.

Вторая группа - согласованные, общие интересы сложившейся корпорации государств, в рамках которой обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы.

Третья группа - интересы международного сообщества в целом, которые учитываются ЕАЭС, материализуются самой деятельностью союза через международное сотрудничество и международное право. Его нормативная база (политическая и юридическая компонента) позволяет структуре решать самые сложные вопросы региональной интеграции. На это же направлена и система ее органов. К ним (ст.8) относятся: Высший Евразийский экономический совет, Евразийский межправительственный совет, Евразийская экономическая комиссия, Суд Евразийского экономического союза. В договоре ad referendum запланировано создание новых элементов. Так, в соответствии со ст.103 (п.2), государства-члены после завершения гармонизации законодательства в сфере финансовых рынков примут решение о полномочиях и функциях наднационального органа по регулированию финансового рынка и создадут его с месторасположением в городе Алматы в 2025 году.

Обращает на себя внимание отсутствие в тексте Договора какого-либо формального упоминания о наличии у ЕАЭС парламентского элемента, взаимодействующего с другими официальными органами. Напомним, что ранее, на стадии концептуальной проработки проекта, идея парламентского измерения обсуждалась самым активным образом. Причина ее консервации, превращения в "отложенный вариант" заключена в некой политико-правовой инерции ряда государств - членов союза. Смысл такой позиции - декларация принципа последовательности в формировании организации, накоплении ею интеграционного потенциала без рывков, планомерно. Отказ от создания на данной стадии Евразийского парламента или Евразийской межпарламентской Ассамблеи объясняется, на наш взгляд, и стремлением всячески обезопасить национальный суверенитет от политических рисков, предотвратить, если так можно выразиться, сверхдостаточную на него нагрузку в сфере международных отношений. Но, с другой стороны, заявленный подход коллизирует с рядом фактов. Во-первых, с закрепленным в соглашении принципом наднациональности. Его признание, следующее из логики эффективного функционирования Союза, есть не что иное, как специфическая реализация суверенитета государств. Причем такое, которое опирается на общие принципы международного права. Следовательно, участники ЕАЭС, наделяя, например, Евразийскую экономическую комиссию правами юридического лица, компетенцией в пределах своих полномочий принимать решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов распоряжения, имеющие организационно-распорядительный характер (ст.ст.10, 13 Приложения № 1 к Договору о Евразийском экономическом союзе), не сомневались в правильности именно такого подхода и не видели политическую или юридическую угрозу своему суверенитету и своей субъектности. Надежда, очевидно, на консенсус по возникновению парламентской составляющей Союза сохраняется.

Во-вторых, с закрепленным в тексте Договора перечнем проблем и вопросов, своего рода Повестки дня ЕАЭС, которые прямо или косвенно предполагают участие в этом процессе парламентского фактора, в том числе и в виде отдельной общей структуры или межпарламентского сотрудничества (взаимодействия). Подобных ориентиров в Договоре немало. Назовем наиболее выпуклые. Создание "единого экономического пространства", основанного, в том числе и на применении гармонизированных или унифицированных правовых норм; осуществление "единой политики", предполагающей применение государствами - членами унифицированного правового регулирования; реализация "согласованной политики", требующей гармонизацию правового регулирования; проведение "унификации законодательства" как сближения законодательства государств-членов, направленного на установление идентичных механизмов правового регулирования в отдельных сферах, определенных настоящим Договором. В отдельных его разделах и статьях содержатся и более конкретные задачи и нормативы. Так, в ст.51 среди общих принципов технического регулирования называется (п.14) "обеспечение гармонизации законодательства государств - членов в части установления ответственности за нарушение обязательных требований к продукции, правил и процедур проведения обязательной оценки соответствия". Ст.53 четко фиксирует (п.4), что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов Союза проводится в порядке, установленном законодательством государств-членов. В этом же ключе (присутствия законодательного парламентского актора) выдержаны и многие другие положения - ст.75 (общие принципы конкуренции), ст.87 XXI раздела "Транспорт", ст.88 XXII раздела "Государственные (муниципальные) закупки"; ст.ст.88-89 XXIII раздела "Интеллектуальная собственность" и другие. Вывод из этого только один - в Договоре о ЕАЭС перспектива оформления парламентского измерения заложена в его содержании и она адекватна требованиям идентификации новой международной организации. Существенное подтверждение указанной линии дает Договор о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. Этот акт имеет много плюсов: от укрепления суверенитета Армении до универсализации евразийского интеграционного пространства. Он вносит свой вклад в политику "опоры на парламентаризм" при решении международных проблем, в том числе и в рамках проекта создания ЕАЭС. В доказательство тому сошлемся на отдельные задачи, сформулированные перед Республикой Армения как субъектом Союза, требующие принятия законодательных мер и, следовательно, парламентского сопровождения. Среди них вопросы - присоединения Республики Армения к 29 международным договорам, заключенных в рамках формирования договорно-правовой базы Таможенного Союза и единого экономического пространства; разработки утверждения нормативного правового акта, устанавливающего порядок контроля за вывозом товаров, обозначенных товарными знаками, включенными в Единый Таможенный реестр объектов интеллектуальной собственности государств-членов Таможенного Союза и таможенный реестр объектов интеллектуальной собственности страны назначения товаров; технического регулирования; применения санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинно-фитосанитарных мер, а также другие индикаторы, требующие парламентского внимания и со-ответствующей деятельности.

Наконец, третий момент. Он связан с наличием объективного опыта, практически положительного, формирования и действия структур интеграционного типа во взаимосвязи с прямым и сознательным парламентским присутствием. Примеров тому много. Они разнообразны по географии и функциональной специфике. Классическим стал образ Европейского Союза, в составе которого, среди главных звеньев, находится и Европейский Парламент, обладающий значимой субъектностью. Другие иллюстрации - Африканский Союз, документы об учреждении которого предусматривают создание Всеафриканского парламента; Меркосур (Бразилия, Аргентина, Парагвай, Уругвай), включающий Совместную парламентскую комиссию из представителей национальных парламентов. Еще один практический пример - Эковас - экономическое сообщество стран Западной Африки (15 стран), имеющее парламентское объединение, которое выполняет консультационно-совещательную функцию. Наконец, образы, хорошо известные Белоруссии, Казахстану, России, Армении, - МПА ЕврАзЭС, МПА СНГ, вклад последних в развитие интеграционных процессов не просто очевиден. Достигнутые результаты говорят сами за себя. Один только факт нормотворческой работы МПА ЕврАзЭС. За 13 лет существования организация приняла более 200 нормативно-правовых актов. Содействуя гармонизации национальных законодательств, этот орган способствовал формированию права Таможенного Союза. Он генерировал предпосылки для идеи, теории и методологии создания Евразийского экономического союза. И в будущем этот опыт может быть востребованным.

Отметим, что существуют интеграционно-экономические организации, которые и сегодня не имеют специальных структур парламентского свойства. Но, как мы видели раньше, при анализе Договора ЕАЭС, да и других международных практик, ни один проект не может быть вообще вне поля межпарламентского притяжения. Какова будет судьба Евразийского экономического союза с этого угла, покажет время. Но то, что указанная проблематика для него актуальна и не является чужеродным элементом - факт очевидный. Неслучайно она достаточно активно присутствовала уже в начальный период разработки концепции евразийской экономической интеграции. И только в ходе практической работы над текстом Договора 2014 г. была избрана иная модель (отсутствие органа межпарламентского назначения). Но придать абсолютному забвению эту тематику просто нельзя. Причин тому много - идеологических, прикладных, философских, политологических, юридических и других. Назовем только одну - потребность в эффективном функционировании ЕАЭС требует разделения труда в публичном порядке, разделения власти внутри государств-участников, оптимизации межсуверенных отношений на базе основных принципов международного права и Устава Организации Объединенных Наций. Это, естественно, предполагает цивилизованное задействование парламентского ресурса (как на национальном, так и международном уровне). Думается, тренд на формирование парламентской составляющей евразийского экономического союза очевиден. Он - реально востребован. И можно прогнозировать, что уже первый опыт действия ЕАЭС обнаружит важные предпосылки для материализации указанной идеи и зреющих тенденций по ее материализации. В пользу такого шага говорит и активная работа национальных парламентских структур по ратификации документов, формирующих Евразийский экономический союз. Все субъекты - Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Сенат и Мажилис Парламента Казахстана, Палата представителей и Совет Республики Национального Собрания Республики Беларусь, Национальное Собрание Республики Армения - действовали в этом процессе ответственно, в границах конституционных полномочий и международно-правовых обязательств своих стран.

Продемонстрированная активность и взаимопонимание требуют дальнейшего развития. Таковой может быть, с нашей точки зрения, подготовка Программы парламентского (межпарламентского) Содействия евразийской интеграции и, в частности, запуску и становлению Евразийского экономического союза. На деле, фактически, процесс ее формирования уже начался. К нему, например, можно отнести поведение парламентских структур 4-ки стран, направленное на образование атмосферы доверия, взаимопонимания, сближение позиций участников интеграционного союза. Использовался достаточно позитивно инструментарий из категории "мягкой силы". Парламентская дипломатия ориентировалась на такие формы, как двусторонние переговоры и встречи по евразийской интеграции, международные конференции (например, инициированный Государственной Думой РФ Международный парламентский форум, Международный форум "Евразийская экономическая перспектива"), совместные мероприятия Комитета Государственной Думы по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками и Евразийской комиссии с участием В.Христенко, Т.Валовой, Т.Сулейменова и других членов ЕК.
Помимо этого направленния значение имеют и другие, предельно кон-кретные, шаги. Среди них - предложенные Председателем Государственной Думы Российской Федерации С.Нарышкиным инициативы, озвученные на международной конференции "Президент. Парламент. Интеграция" (Астана, 24 ноября 2014 г.). Их существо: а) предусмотреть в регламентах парламентов проведение обязательной экспертизы национальных законопроектов на их соответствие договору о ЕАЭС; б) планировать совместные заседания профильных парламентских комитетов для обсуждения наиболее значимых программ и документов в рамках интеграционных процессов; в) регулярно проводить предметные круглые столы и иные встречи с участием депутатов, экспертов и предпринимателей по актуальным вопросам законодательного обеспечения ЕАЭС; г) провести осенью 2015 г. в Казахстане обсуждение первых итогов действия Евразийского экономического союза. Отмечая их позитивность, подчеркнем актуальность и других практических мер сквозь призму парламентского измерения евразийской экономической интеграции. В программу содействия ЕАЭС могли бы войти положения, относящиеся: к принятию в национальных законодательных органах деклараций в поддержку включения в договор 2014 г. новых структур (парламент, парламентская ассамблея, комитет регионов и др.); к ведению поста парламентского уполномоченного по делам евразийской интеграции; формированию на коллективной основе ("четверка") постоянно действующего "круглого стола" по контролю и мониторингу международно-правовых соглашений и обязательств стран-участников применительно к ЕАЭС.

На такой же основе целесообразно проведение презентаций проекта в Европейском парламенте, ПА Совета Европы, МПА СНГ, Межпарламентском Союзе, ПА ОБСЕ и других международных структурах (БРИКС, ШОС, АТПФ). Крайне позитивным является включение тематики евразийской экономической интеграции в формат двусторонней парламентской дипломатии (например, в повестку работы Комитета сотрудничества между Федеральным Собранием РФ и Европарламентом, групп дружбы Совета Федерации и Госдумы с Всекитайским собранием народных представителей). С учетом накопленного международного опыта сотрудничества, а также появления принципиально новых геополитических и геоэкономических вызовов, высшие органы законодательной власти России, Беларуси, Казахстана, Армении могли бы в преддверии 70-летия ООН выступить с инициативой принятия специальной резолюции, посвященной парламентскому измерению Организации Объединенных Наций. Подобный документ, в случае его одобрения Генеральной Ассамблеей на юбилейной сессии в 2015 г., стал бы мощным фактором прогрессивного прикладного развития современного парламентаризма. Отдача от этого социального феномена только усилилась бы, в том числе и при регулировании актуальных вопросов региональной экономической интеграции.

Думается, по мере имплементации Договора о евразийском экономическом союзе 2014 г. роль и функции парламентаризма в его функционировании будут только усиливаться. Это - закономерный процесс, который следует внимательно исследовать и делать из этого на основе всестороннего анализа практические выводы. Парламенты всех стран-участниц, государств (а их более 40), желающих подключиться к работе Таможенного союза, создать зоны свободной торговли или просто установить партнерские отношения с ЕАЭС несут политическую ответственность за формирование справедливого и правового миропорядка. Новая международная региональная организация в сфере интеграции представляет собой эффективную площадку для проявления такой ответственности в XXI в.