Новости

30.12.2014 00:46
Рубрика: Экономика

Деньги затерялись в пути

Порядок передачи средств регионом муниципалитету законом не прописан
Текст: Александр Долгов (руководитель исследовательских проектов Центра развития государственно-частного партнерства)
Вопрос развития нормативно-правовой базы для реализации проектов ГЧП на региональном уровне остается приоритетным ввиду отсутствия Федерального закона о ГЧП и последних изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях". Прецеденты разработки подзаконных актов регионального уровня в развитие концессионного законодательства можно пересчитать по пальцам, что объясняется сложившимися правилами игры при заключении концессионных соглашений, определенными федеральным законодательством.

Однако ряд вопросов концессионного законодательства не урегулирован, что создает сложности для госзаказчиков. В первую очередь это вопросы, связанные с заключением концессионных соглашений, в отношении муниципальной собственности, где на стороне концедента выступают органы местного самоуправления. Достаточно часто такие соглашения заключаются только ради заключения, не погружаясь в суть вопроса ни со стороны концедента, ни со стороны концессионера.

Один из курьезных и негативных примеров: отсутствие средств у концедента на исполнение собственных обязательств по концессионному соглашению, которые он взял на себя на этапе заключения соглашения. Муниципалитет заключил концессионное соглашение, в котором принимает на себя часть расходов по созданию объекта концессионного соглашения, в том числе большую часть в текущем календарном году. Соглашение заключено в начале осени, и до конца года возникают обязательства компенсировать затраты в объеме средств, которые не предусмотрены бюджетом муниципального образования. Возникает логичный вопрос: зачем такие обязательства на себя взяла публичная сторона? Ответ прост - расчет был на федеральную программу, которая предусматривает субсидирование бюджета региона на создание объектов, определенных концессионным соглашением. И получается, что косвенно деньги на исполнение обязательств есть, но на законодательном уровне не предусматривается ни правил, ни порядка передачи средств бюджета региона в бюджет муниципального образования для исполнения обязательств по концессионному соглашению, заключенному муниципалитетом. Автоматически муниципальное образование попадает в патовую ситуацию, и потенциально интересный проект перестает быть таковым не только по незнанию и некомпетентности специалистов, которые его готовили, но и из-за отсутствия согласованности между органами власти субъекта и муниципалитета по реализации концессионных соглашений.

Объективным решением в этой ситуации представляется разработка и принятие нормативного правого акта о порядке формирования и предоставления субсидий из бюджета субъекта бюджетам муниципальных образований для реализации мероприятий по исполнению концессионных соглашений.

Одним из наиболее важных для нормативного регулирования является вопрос организации взаимодействия между органами государственной власти при подготовке концессионного соглашения, а именно ответственного органа власти за подготовку и согласование технико-экономического обоснования реализации проекта и впоследствии подготовку конкурсной документации. Решением о заключении концессионного соглашения ответственным за разработку конкурсной документации в правоприменительной практике обычно определяется будущий концедент, т.е. по сути отраслевой орган власти. В модели, когда до этапа подготовки конкурсной документации уже должны быть согласованы все существенные условия проекта, в том числе правовая модель, финансовые показатели и ключевые риски, субъектам, где практика заключения концессионных соглашений еще не сложилась, выгоднее определить в качестве ответственного наиболее компетентный в вопросах ГЧП орган исполнительной власти. По умолчанию предполагается, что это орган в сфере экономики и инвестиций, но иногда получается и обратная картина, что отраслевые органы более компетентны в вопросах заключения концессионных соглашений, нежели органы в сфере экономики и финансов. Это безусловно большая редкость, но когда все концессионные проекты в субъекте реализуются, например, только в сфере здравоохранения, это демонстрирует в том числе состоятельность регионального минздрава в вопросах концессионного законодательства.

Одна из ключевых поправок в законодательство, вступающая в силу с 1 мая 2015 года, - возможность заключения концессионного соглашения по инициативе частного лица, которая предусматривает напрямую определение уполномоченного органа на рассмотрение инициативы, но не регулирует взаимоотношения органов власти в случае, если предложения инициатора носит межотраслевой характер. Для более качественной проработки важно эти вопросы урегулировать в отдельных документах.

Наиболее оптимальным способом распределения полномочий на этапе инициирования и разработки концессионных проектов может стать принятие отдельного порядка межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти субъекта при подготовке, исполнении и изменении концессионных соглашений, в котором четко разграничена ответственность региональных властей на всех этапах жизненного цикла проекта.

Ряд субъектов предпочитает не ждать принятия федерального закона и не опираться на спорные положения собственных региональных законов, а создавать качественную нормативно-правовую базу в отношении вопросов, регулирующих заключение концессионных соглашений. Инициатива в этом случае исходит от руководства субъекта, которое заинтересовано в том, чтобы за счет качественных нормативных правовых актов решить в том числе вопрос компетентности госслужащих. Немаловажный фактор - прозрачность и понятность процесса для его исполнителей, что позволит повысить качество управления сферой ГЧП в субъекте и создаст фундамент для реализации инфраструктурных проектов.

Экономика Казна Бюджеты регионов