Об этом и о том, как ФАС будет бороться с нечестным поведением иностранных компаний на рынке лекарств, "Российской газете" рассказал заместитель руководителя ФАС Андрей Цыганов. Он также сообщил о сейфе с документами на олигархов, о союзе против картелей и о влиянии санкций.
Андрей Геннадьевич, почему все-таки, судя по вашей статистике, случаи монопольно высоких цен на продукты обычно связаны не с торговыми сетями, а с поставщиками?
Андрей Цыганов: Сетям очень трудно проявлять монополизм, потому что в российском законодательстве есть норма, которая не позволяет одной сети иметь более 25 процентов торговых площадей в пределах одного муниципального образования. И она работает.
Хотя, конечно, мы постоянно наблюдаем за федеральными сетями и некоторыми серьезными локальными игроками. Но мелкая и средняя розничная торговля продовольственными товарами - это не тот рынок, на котором нужно искать нарушения антимонопольного законодательства.
Скорее, там можно столкнуться с фальсификацией товаров, обмером, обвесом, обманом покупателей, с прочими нарушениями, связанными с элементарным мошенничеством. Мы внимательно следим за поведением компаний, доминирующих на локальных рынках, причем это, как правило, не розничные продавцы, а крупные поставщики. И вот по таким нарушениям в прошлом году было около ста дел, в этом году - уже около шестидесяти.
В какой степени вам удалось повлиять на сдерживание цен?
Андрей Цыганов: Это удалось совместными усилиями разных госорганов. И штабы при губернаторах создавались, и минпромторг сканировал весь рынок, и прокурорские проверки проходили во всех регионах. Мне кажется, что это было сделано правильно. Предприниматели, которые хотели в мутной воде рыбку половить, получили достаточно жесткий сигнал. Если они будут пытаться наживаться на простых людях, то государство найдет способ вмешаться в эту историю. В результате рост цен на отдельные товарные группы был менее серьезным, чем мы ожидали.
Сейчас как оцениваете ситуацию с ценами на продукты?
Андрей Цыганов: Она в достаточной степени выправилась, и ее критической считать нельзя ни по одной товарной группе.
Рынок перестроился, появились альтернативные пути поставки товаров, по которым наблюдался физический дефицит. Сейчас растут в цене капуста, морковка, картошка.
Почему это происходит, не знаю, но то, что на рынке капусты и картошки нет и быть не может монополизма, это совершенно точно. Может, стали дороже семена, минеральные удобрения, импортные запчасти к сельхозтехнике. Есть огромное количество факторов, которые влияют на изменение цен, и только в отдельных случаях это проявление монополизма.
Тем не менее в ФАС до сих пор идут жалобы на завышение цен на продукты?
Андрей Цыганов: Да, но их количество с конца февраля становится все меньше и меньше. Зато в январе мы получали по тысяче обращений в неделю.
Даже если каждое из этих обращений не было сигналом к немедленному возбуждению дела и поиску виновных в том, чего нет, оно все равно давало пищу для размышлений. Мы видели, по каким товарным группам, в каких регионах наибольшее число жалоб, и давали соответствующие указания территориальным управлениям.
Проблема доступности лекарств очень обострилась, поскольку на этом рынке доля импорта велика. Вы видите возможность изменить ситуацию?
Андрей Цыганов: Непосредственно к нашей компетенции относится, во-первых, равноправие дженериков (препаратов-копий, продающихся под названием, отличным от названия разработчика. - Прим. ред.). Мы убеждены, что именно исходя из международного наименования полезного вещества должны выписываться рецепты, проводиться торги на закупку лекарств для госнужд. Это позволит существенным образом понизить цены.
Во-вторых, мы видим, что фиксация торговых надбавок приводит к тому, что аптеки кровно заинтересованы в торговле дорогими лекарствами. И действительно есть факты вымывания дешевого и привычного ассортимента более дорогими лекарственными средствами. Здесь очень важно, чтобы врачи и фармацевтическое сообщество не навязывали людям сразу самые дорогие препараты.
Как этого можно добиться?
Андрей Цыганов: Через внедрение норм поведения в фармацевтическом секторе.
Как это было сделано на рынке розничной торговли - там есть кодекс поведения, система урегулирования споров, благодаря которой они жалуются нам или в минпромторг или куда-то еще лишь тогда, когда сами не могут договориться.
Такая же система уже реализована на рынке автомобилей. До этого у нас было огромное количество жалоб и от покупателей, и от дилеров, которым могли необоснованно отказать в сотрудничестве, там были проблемы с монополией на техническую информацию, из-за которой техцентр даже при наличии нужного оборудования не мог делать сложный ремонт, и так далее.
Мы считаем, что добровольные кодексы - это мягкий, но действенный инструмент, в фармацевтическом секторе в том числе. В формате БРИКС мы пытаемся вывести эту работу на международный уровень. Тогда принципы добросовестного поведения коснутся уже не 150 миллионов, а нескольких миллиардов потребителей, им будет легче сказать свое веское слово.
Может ли помочь фармрынку легализация параллельного импорта?
Андрей Цыганов: Безусловно, но в комплексе с множеством других мер. Если лекарства в России в разы дороже, чем в соседней европейской стране, то почему не дать гражданину или аптеке возможности закупать его там, где оно дешево?
Полезное действие лекарства ведь одинаковое что в тропиках, что в Арктике. Сейчас же невозможно даже проводить испытания с тем же самым полезным веществом в период действия патентной защиты на лекарства, настолько она сильная и длинная. Это чрезмерный дисбаланс между интересами изобретателя и интересами потребителей.
Мы свою позицию сформулировали и продолжаем эту телегу толкать вперед, но решение теперь за руководством страны и Евразийской экономической комиссии. По сути, на уровне правительства решение о легализации параллельного импорта принято, но пока обсуждается, в какой последовательности и в какие сроки это делать.
Сопротивление этой инициативе со стороны участников рынка играет роль?
Андрей Цыганов: Конечно, потому что лоббистские способности компаний, которых заденет переход на принципы параллельного импорта, очень велики.
Более того, некоторые из них фактически занимаются шантажом, заявляя, ах, раз вы так, тогда мы вообще свернем бизнес в России. И это серьезные люди, с международной репутацией.
Но нашли компромисс, первый вице-премьер Игорь Иванович Шувалов говорит, что нужно увязать переход к параллельному импорту со степенью локализации бизнеса в РФ, что должны быть подготовительные этапы, и это совершенно правильно.
ФАС предлагала создать международную организацию по борьбе с картелями. Не оставили эту идею?
Андрей Цыганов: Мы уже приступили к разработке документа, который будет называться Международная конвенция по борьбе с картелями.
Наверное, было бы нечестно присваивать исключительно ФАС эту инициативу, потому что идее о том, что бороться с картелями как наиболее опасной формой нарушения антимонопольного законодательства нужно на международном уровне, уже не один десяток лет.
И в разных форматах ее пытались воплотить. Например, в рамках Всемирной торговой организации, но там столкнулись интересы разных групп развитых и развивающихся стран и к консенсусу не удалось прийти. Попытки влезть в наднациональное регулирование таких экономических отношений все время блокируются.
Почему?
Андрей Цыганов: Потому что в подавляющем большинстве стран мира экспортные картели не запрещены, более того, поощряются государством. Ясно, что если компании одной страны договорились о том, чтобы продавать сложные технические изделия другим странам по высокой цене и больше купить их не у кого, все они получат монопольную сверхприбыль.
Вот из-за этой тонкости разговоры о борьбе с картелями в основном сводятся к обмену информацией, сотрудничеству по конкретным нарушениям и так далее. Такие простые рекомендации, которые каждый врач-терапевт дает любому. Бывает, когда страны действительно сотрудничают. Так, мы раскрыли картели по поставкам рыбы из Норвегии и Вьетнама при поддержке антимонопольных органов стран, где эти картели гнездились.
Сейчас ведете подобные дела?
Андрей Цыганов: У нас есть очень интересный кейс, который носит подлинно международный характер, - контейнерные перевозки. Как мы подозреваем, существуют достаточно жесткие соглашения между участниками этого рынка, которые делят между собой фрахт и устанавливают тарифы на наиболее лакомых маршрутах. Дело долгое, оно началось после наших проверок в 2013 году. Мы обратились за помощью к Европейскому союзу, сотрудничаем с китайцами в этом деле. Нам предстоит оценить, насколько существующие на этом рынке конвенции приемлемы для нас, как для страны, для которой морские перевозки, в том числе трансатлантические, транстихоокеанские, имеют очень серьезное экономическое, а иногда и политическое значение.
Идея международного антикартеля находит поддержку?
Андрей Цыганов: Мы уже в течение года обсуждаем ее в формате БРИКС, и, возможно, конвенция по борьбе с картелями будет запущена с этой площадки.
Наше взаимопонимание основано на том, что мы очень часто видим, как транснациональные компании, базирующиеся, как правило, за пределами наших государств, пытаются перенести к нам те практики ведения бизнеса, которые наказуемы в других странах. В ЕС это делать нельзя, в США за это сажают, а в СНГ или в Китае, в Индии это преподносится как стремление донести до рынков лучшие товары по хорошим ценам.
Например?
Андрей Цыганов: Фармацевтический рынок, о котором мы говорили, характернейший пример. Мы провели исследование, и оказалось, что в России самые дорогие лекарства в мире. Почему? Потому что для этого рынка международные компании решили установить именно такую цену.
А в некоторых странах СНГ вообще отдельных лекарств нет, потому что транснациональные компании считают, что этот рынок слишком мал для того, чтобы там создавать систему дистрибуции. Лучше пусть у них вообще не будет этих лекарств.
Разве можно их упрекать за это? Это же бизнес.
Андрей Цыганов: Бизнес в такой чувствительной сфере, как фармацевтика, все-таки должен быть с человеческим лицом.
И об этом говорит огромное количество обязательных к применению актов ООН, Всемирной организации здравоохранения и других организаций. То есть опять же принципы ведения такого бизнеса не должны делать из предпринимателей тех самых акул капитализма, о которых мы знали еще по советской политэкономии.
Мы будем продолжать бороться с нечестным поведением иностранных компаний. В нашей копилке есть несколько серьезных прецедентных дел, которые касаются дискриминации, произвольного отбора дистрибьюторов, отказов поставлять лекарства на российский рынок, ряда других нарушений.
Без участия Европейского союза как нашего крупнейшего торгового партнера предлагаемая ФАС организация имеет смысл?
Андрей Цыганов: Так ведь с чего-то надо начинать. Мы же не говорим, что на пяти странах БРИКС замкнем это, и все. Есть много менее развитых стран Африки, Латинской Америки, Азии, которые тоже страдают от международных картелей. Я думаю, что этот проект длинный, он не в один день будет решен, но он должен быть успешным.
Мы очень часто слышим о том, что это так сложно, это практически невозможно. Но посмотрите, как быстро страны наладили взаимодействие по борьбе с трансграничным подкупом, с отмыванием денег, с сотрудничеством налоговых органов. Десять лет назад все думали, что как же можно без отступных работать, когда заключаешь международный контракт? Мол, обычай делового оборота. Оказалось, можно, более того, теперь за это люди подвергаются колоссальному преследованию, причем уже не на уровне своего национального законодательства, а повсеместно. Я думаю, что в сфере борьбы с серьезными нарушениями правил конкуренции мы сможем сделать то же самое.
Поскольку в ФАС вы курируете международную деятельность, не могу не спросить, как санкции отразились на сотрудничестве с европейскими и американскими коллегами. Чувствуете косые взгляды?
Андрей Цыганов: Нет. Мы давно договорились, что в межведомственном взаимодействии политического аспекта не существует.
На наши мероприятия приезжают представители антимонопольных органов Европейского союза, и ничего, нормально. На конференции Международной конкурентной сети, которая была в мае в Сиднее, никто РФ рот не затыкал. И уж тем более ни у кого и мысли не возникало, что из руководящего комитета этой организации нас надо исключить из-за плохих отношений каких-то групп стран и России.
То есть у нас нормальные рабочие отношения, более того, с некоторыми людьми, очень почитаемыми в нашей конкурентной мировой семье, у нас хорошие личные, товарищеские взаимоотношения.
С украинскими коллегами контактируете?
Андрей Цыганов: С украинцами было достаточно трудно контактировать, потому что у них антимонопольный орган на время фактически прекратил существование из-за люстрации.
Сейчас он воссоздан, назначен руководитель, с хорошим образованием, с хорошим бэкграундом. Поэтому будем пытаться наладить диалог.
У нас часто возникают вопросы, связанные с тем, как украинские предприятия действуют на российском рынке, как наши предприятия действуют на рынке украинском. Никто же железный занавес на границе не ставил, экономические связи сохраняются. И мы, конечно, хотели бы, чтобы они были основаны на принципах конкуренции, чтобы не было дискриминации, как с той, так и с нашей стороны.
Сегодня вашему ведомству исполняется 25 лет. Служба - чуть ли не единственный федеральный орган, созданный в 1990-е с чистого листа. А вы в ней с самого основания. Когда было труднее - тогда или сейчас?
Андрей Цыганов: Главное - не трудность и легкость, а интерес. Интересно было с самого начала. Мы начинали на пустом месте. Очень много знали о конкуренции, монополиях из курса политической экономии капитализма и из книжки Ленина "Империализм как высшая стадия капитализма". Вот, собственно, и все.
Реальность оказалась немного иной?
Андрей Цыганов: На самом деле, именно такой, как описывали классики. Сращивание капитала с государством, экспансия на менее развитые рынки, создание барьеров для входа на рынок новых участников, картели - все это обычные черты рыночной экономики.
Часто ли приходится сталкиваться с давлением?
Андрей Цыганов: За 25 лет не было ни одного случая, когда мне кто-нибудь из начальников велел принять то или иное решение по тому или иному делу. Но давление общее существует. Оно исходит и от государственных органов, но не в форме указаний, а в виде противления нашим предложениям. У нас бывают достаточно длительные конфликты с нашими соседями по правительству, которые касаются и каких-то частных вопросов, и системных вещей. Например, когда готовилось законодательство о госзакупках, у нас и Минэкономразвития были практически непримиримые позиции по некоторым моментам, и в некоторых случаях эта непримиримость транслировалась и на те сферы, которые никакого отношения к госзакупкам не имеют.
А со стороны бизнеса?
Андрей Цыганов: Люди в бизнесе стали высокоинтеллектуальными, хороших юристов нанимают, поэтому те разговоры, которые происходят сейчас, давлением назвать нельзя. Очень часто это интересный интеллектуальный спор.
Есть другое. Есть представители бизнес-сообщества, экспертного сообщества, которые пытаются активно навязать в СМИ и в рамках общественных организаций, некоторых органов власти предвзятое представление о том, что такое антимонопольный орган и чем он занимается.
Уже почти пять лет мы слышим историю о том, как ФАС оштрафовала за картельное соглашение двух индивидуальных предпринимателей в одном городе, которые давали детям попрыгать на батутах. Наверное, начальники, которые рассматривали это дело, перегнули палку, хотя с правовой точки зрения все абсолютно правильно. Но за это время было сделано огромное количество изменений в законодательстве и правоприменительной практике, серьезнейшим образом улучшилась открытость ФАС, мы получили много новых полномочий, сделали много полезных дел.
Все это не замечается и продолжается разговор о батутах. Дескать, эта вся Федеральная антимонопольная служба бедных, маленьких предпринимателей мучает, а большими не занимается. Это неправда.
Более того, надеемся, что в осеннюю сессию Думы будут приняты поправки к закону о защите конкуренции, которые исключают из предмета наших разбирательств предприятия розничной торговли с оборотом менее 400 миллионов рублей в год. Мы в малые торговые точки по закону будем лишены права приходить, и это позволит нам сконцентрироваться на крупном бизнесе, который действительно нарушает правила конкуренции.
А как изменилось восприятие ФАС предпринимательским сообществом?
Андрей Цыганов: В 90-х годах нас воспринимали как начальников, как советский директор относился к советскому министру. Велел - сделаем.
А потом, когда люди стали немного учиться и понимать, что они оказались в новой обстановке, отношение стало меняться. Бизнес стал смелее и самостоятельнее. Достаточно сравнить, какую долю наших решений он обжаловал в судах тогда и какую - сейчас. Например, в 1998 году количество обжалованных решений составляло 2,2 процента, в 2014 - 18,3 процента. То есть люди не боятся с нами спорить. Это нормально.
Я знаю очень немного людей, которые видят в нас принципиальных врагов. Большинство, как правило, понимает, что нарушают закон, они сознательно на это идут, и, если их контрольно-надзорный орган ловит, они относятся к нему уважительно. Ну, не сумели мы тебя обыграть в этот раз, в следующий обыграем.
С другой стороны, большинство компаний оказываются то в одной ситуации, то в другой. То им отказали в заключении контракта, то они кому-то отказали, то они сами установили монопольно высокую цену, то по отношению к ним контрагент ответил тем же. То они вступили с кем-то в сговор, то им объявили бойкот, и никто не хочет продавать им свою продукцию. И предприниматели знают, что в одном случае мы будем их союзниками, в другом - оппонентами. Поэтому отношение ровное и правильное , и у нас к бизнесу, и у бизнеса к нам.
Непрозрачность бизнеса как одна из черт нашей экономики насколько мешает?
Андрей Цыганов: А она нам не мешает. По одной простой причине - мы принимаем решение на основании информации, которая есть в нашем распоряжении. И если предприниматель что-то от нас скрыл, то он может получить штраф за предоставление недостоверной информации.
А самое главное - оказаться в дураках, когда мы будем согласовывать сделку или решать, был ли факт нарушения антимонопольного законодательства. На самом деле это понимают все, и люди не боятся нам раскрываться, потому что я не припомню ни одного случая, когда произошла бы утечка чувствительной информации из антимонопольного органа.
У нас в сейфе лежат конфиденциальные данные о том, чем владеют все российские олигархи, подписанные ими самими. Они понимают, что эти сведения помогут нам принимать более взвешенные решения.
Санкции не поколебали позиции ФАС во влиятельном рейтинге эффективности конкурентных ведомств Global Competition Review (GCR). Уже четвертый год подряд российская служба занимает там 17-е место.
Сейчас в этот список избранных входят только 36 ведущих конкурентных ведомств, чья правоприменительная практика соответствует высоким мировым стандартам. Когда ФАС впервые в него попала, а было это в 2005 году, она заняла 38-е место.
Российская антимонопольная служба разделила 17-е место с конкурентными ведомствами Австрии, Венгрии, Польши, Португалии, Турции, Финляндии, Чехии, Швеции, Южной Африки, также получившими в рейтинге три звезды.
"Несмотря на охлаждение отношений между Россией, США и ЕС, иностранные компании, ведущие свой бизнес в России, вздохнули с облегчением, узнав, что сложившаяся непростая экономическая ситуация никак не сказалась на отношении ФАС России к их деятельности. По словам адвокатов компаний, какое бы происхождение ни имела та или иная организация, будь она из США или любого другого государства, ФАС России продолжает работать в конструктивном русле, как и до сложившегося кризиса", - пишет GCR и приводит цитату одного из юристов. "Мы были почти уверены, - сказал он, - что настоящий геополитический кризис может самым негативным образом сказаться на деятельности иностранных компаний в России и привести к "закручиванию гаек" со стороны российского антимонопольного ведомства, однако, как мы видим, этого не случилось. На мой взгляд, это очень позитивный сигнал, что все, что происходит сейчас, никак не сказывается на правоприменительной деятельности ведомства".
Андрей Геннадьевич, с начала года часть полномочий ФАС отошла к Евразийской экономической комиссии. А здесь возможны проблемы?
Андрей Цыганов: Антимонопольная сфера - одна из немногих, где ЕЭК уже сейчас переданы реальные полномочия, это нарушение правил конкуренции на трансграничных рынках. Между трансграничным и национальными рынками достаточно тонкая грань, возможны разные интерпретации, каким является конкретный рынок. Именно здесь я вижу почву для возможных споров о конфликте юрисдикций. И абсолютно уверен, что компании будут доказывать ту или иную подведомственность конкретного кейса о нарушении законодательства, если увидят, что ЕЭК отнесется к ним более либерально, чем национальный антимонопольный орган, или наоборот.
Это процесс тонкой настройки, на него неизбежно уйдет два-три года, если ЕЭК будет активно работать и возбуждать дела. Но трениями я бы это не назвал, обычная юридическая работа. Взаимоотношения ФАС с ЕЭК нормальные. Как пел Владимир Высоцкий, "там - на четверть бывший наш народ", и мы говорим с ними на одном языке.