КС РФ впервые разрешил не исполнять решение ЕСПЧ: Нюансы и последствия
Коротко остановимся на основных выводах, который сформулировал Конституционный Суд.
В рамках конкуренции конституционного и конвенционного правопорядка возможен правомерный компромисс, границы которого очерчивает Конституция РФ.
Правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества (Постановление Конституционного Суда от 10.10.2013 N 20-П).
Государство может ограничивать как пассивное, так и активное избирательное право. Ограничение избирательных прав осужденных заключенных как конституционное значимое содержится в главе 2 Конституции РФ.
Международные договоры также допускают ограничение избирательных прав. Комитет по правам человека отмечает, что основания для ограничения права избирать должны быть обоснованными. Ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции непосредственно не оговаривает возможность ограничения избирательных прав. Однако практика ЕСПЧ допускает подразумеваемые ограничения. В вопросе ограничения избирательных прав ЕСПЧ применяет два подхода: дискреционный, который применен в деле "Хёрст против Великобритании", предполагающий необходимость применения соразмерного ограничения, в котором установлено, что законодательство применяется недифференцированное ограничение, и легальный.
Разрешение вопроса на основе принципа соразмерности требует уяснения истинного смысла содержания ч. 3 ст. 32 Конституции РФ. Формулировка "не имеют права быть избранными…" с лингвистической и грамматической точек зрения предполагает императивный запрет.
Ст. 32 включена в главу 2 Конституции РФ и не может быть отменена кроме как в специальном порядке, т.е. Конституционным Совещанием или всенародным голосованием.
Согласно ст. 16 Конституции РФ никакие другие положения не могут противоречить основам конституционного строя, все ее положения содержат непротиворечащее единство. Следовательно, ч. 3 ст. 32 Конституции РФ не может интерпретироваться как ограничивающая гарантии свободных выборов.
При подготовке проекта Конституции РФ применялось ранее действующее регулирование. В качестве примера приводятся Конституции РСФСР 1978 г. и 1937 г. Как свидетельствуют материалы Конституционного совещания, участниками предлагалось ограничить конституционное право только по специальному предписанию в законе, т.е. при подготовке проекта имелась возможность отказать от ограничения избирательных прав. Однако поскольку предпочтение было отдано формуле, предусмотренной ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, необходимо признать, что конституционный законодатель ясно и однозначно сформулировал свою волю.
Конституционно-конвенционные коллизии необходимо разрешать на условиях подписания Конвенции, которые не предполагали изменения конституционных положений. Подписание Конвенции не отменяет приоритет Конституции РФ. Россия не вправе заключать международные договоры, противоречащие Конституции РФ. Следовательно, Россия подписала Конвенцию исходя из того, что ст. 32 Конституции РФ полностью согласуется Конвенцией. Никаких вопросов, связанных с противоречием, у Совета Европы не возникало. Следовательно, рассматриваемые положения текстуально никаких изменений не претерпели.
ЕСЧП придал ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции смысл, имплицитно предполагающий изменение ст. 32 Конституции РФ, на что России как Высокая договаривающаяся сторона при подписании Конвенции не давала согласие, поскольку полагала, что противоречия отсутствуют.
В связи с этим КС констатирует, что вывод о нарушении ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции основан на истолковании из расходящегося из смысла, который Россия и Совет Европы имели при подписании Конвенции.
Россия вправе рассчитывать на толкование в том понимании, которое было на момент подписания.
Правовые позиции ЕСПЧ претерпевают эволюционное изменение и вряд ли могут считать устоявшимися. Следовательно, конкретные критерии неавтоматического ограничения прав в ЕСПЧ претерпевали существенные изменения. При этом сам ЕСПЧ всегда подчеркивает о существующем европейском консенсусе, если установлено общее согласие большинства или имеется единообразие подходов в правоприменении.
Между тем приведенные данные ЕСПЧ о 43 государств свидетельствует о том, что по вопросу ограничения избирательных прав такой консенсус отсутствует.
В контексте принципа субсидиарности уместно напомнить, что толкование ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции должно иметь подтвержденное согласие. Однако такое согласие как показывает практика отсутствует, о чем также свидетельствует Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ.
У Конституционного Суда отсутствует возможность и основания для интерпретации положений ч. 3 ст. 32 Конституции РФ иным образом, равно как и отсутствуют дискреционные полномочия у федерального законодателя снять соответствующие ограничения или применить дифференцированный подход. Иное означало бы с учетом исторического контекста изменение воли конституционного законодателя.
Имплементация решения ЕСПЧ приемлема, если она согласуется с положениями Конституции РФ, поскольку параметры такой имплементации задаются самой Конституцией РФ.
Конституционный Суд осуществляет конструктивное взаимодействие и может отступать только в порядке исключения лишь для внесения своего вклада в развитие и кристаллизацию практики, призванного отражать консенсус. Если в силу логики невозможно интерпретировать ч. 3 ст. 32 Конституции РФ в соответствии с решением ЕПСЧ по делу "Анчугов и Гладков против России", то на Конституционном Суде лежит обязанность проинформировать ЕСПЧ об отсутствии такой возможности.
Принимая во внимание особое значение той системы, которая находится под надзором ЕСПЧ, Конституционный Суд готов к поиску правомерного компромисса, границы которого очерчивает Конституция РФ.
Признавая объективную необходимость деятельности ЕСПЧ по выявлению недостатков, Конституционный Суд обращает внимание на возможный отход от принципа субсидиарности, что приводит к расхождению с конституционным законодателем, обладающим государственным суверенитетом.
Выявление действительного смысла ч. 3 ст. 32 Конституции РФ предполагает анализ той регулирующей роли в контексте федерального законодательства с точки зрения соразмерности и дифференцированности.
Определение того, что предполагает лишение свободы и в чем его отличие от иных мер ограничения свободы являются прерогативой федерального законодателя. Наполнения конкретным содержанием определяется УК РФ, в частности, ч. 1 ст. 56 УК РФ. Т.е. под лишением свободы следует понимать специальный вид уголовного наказания, который имеет отличия от иных мер уголовного наказания.
В постановлении ЕСПЧ при переводе содержащегося в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ положения использован термин detention, который не совпадает с термином in prisoner как вида уголовного наказания и не совпадает по своему содержанию в смысле Конвенции.
По мнению ЕСЧП, в соответствии со ст. 5 Конвенции лишение свободы может приобретать разнообразные формы в зависимости от степени или интенсивности, а не в самом характере или сущности принудительного пребывания в ограниченном пространстве.
Таким образом, по своему правоприменительному эффекту лишение избирательного права распространяется на лиц, реально отбывающих наказание, и не затрагивает тех, кто отбывает другие виды наказания. Ограничение свободы (принудительные работы и др.) не влечет несоразмерное ограничение избирательных прав.
Преступления, за которые назначается 3 года и более, признаются ЕСПЧ достаточно серьезными, более 5 лет - предполагается возможность лишения избирательных прав пожизненно.
Приговор с учетом его специально-правого статуса предполагает, что осуждение влечет за собой ограничение избирательного права, что осуществляется по сути не автоматически, а дифференцированно.
Содержащий в постановлении ЕСПЧ по делу "Анчугов и Гладков против России" вывод сам же ЕСПЧ признает лишь как предположение лишь потому, что Россия не привела аргументы. При этом ЕСПЧ явно имеет ввиду явно не примеры из конкретных судебных актах, а статистические данные. Однако официальная статистика ведется Судебным департаментом при Верховном Суде.
В постановлении по делу "Анчугов и Гладков против России" ЕСПЧ предлагает РФ исполнить его постановления посредством каких-либо форм политического процесса или путем гармоничного толкования Конституции Российской Федерации компетентными органами - в первую очередь, Конституционным Судом Российской Федерации, - в свете положений Конвенции таким образом, чтобы скоординировать их действие и избежать каких-либо коллизий между ними.
Федеральный законодатель вправе оптимизировать систему уголовных наказаний и предусмотреть альтернативные виды наказания, не влекущие ограничение избирательных прав. Согласно пункту "а" ст. 58 УК РФ отбывание лишения свободы назначается лицам, осужденным за преступления, совершенные по неосторожности, а также лицам, осужденным к лишению свободы за совершение умышленных преступлений небольшой и средней тяжести, ранее не отбывавшим лишение свободы, - в колониях-поселениях. С учетом обстоятельств совершения преступления и личности виновного суд может назначить указанным лицам отбывание наказания в исправительных колониях общего режима с указанием мотивов принятого решения.
Согласно статье 129 Уголовно-исполнительного кодекса в колониях-поселениях осужденные к лишению свободы содержатся без охраны, но под надзором администрации колонии-поселения; в часы от подъема до отбоя пользуются правом свободного передвижения в пределах колонии-поселения; с разрешения администрации колонии-поселения могут передвигаться без надзора вне колонии-поселения, но в пределах муниципального образования, на территории которого расположена колония-поселение, если это необходимо по характеру выполняемой ими работы либо в связи с обучением; могут носить гражданскую одежду; могут иметь при себе деньги и ценные вещи; пользуются деньгами без ограничения; получают посылки, передачи и бандероли; могут иметь свидания без ограничения их количества.
Практически такие осужденные приобретают статус, характеризующий меньшие ограничения. С учетом этого федеральный законодатель вправе внести изменения, трансформировав отбывание наказания в колониях поселениях за преступления по неосторожности и небольшой и средней тяжести в отдельный вид уголовного наказания, на который не распространяется ограничение ч. 3 ст. 32 Конституции РФ.
Задача ЕСПЧ заключалась не в абстрактном, а в конкретном нормоконтроле. Анчугова и Гладкова нельзя считать жертвами нарушения актом абстрактного нормоконтроля со стороны ЕСПЧ.
В силу сложившейся практики принятие мер индивидуального характера предполагает устранения нарушений с целью восстановления нарушенных прав. Однако такое восстановление невозможно. Анчугов и Гладков не имели право голосовать в период с 2000 по 2008 года, проведение повторных выборов неосуществимо.
Законодатель предполагает принятия мер индивидуального характера по пересмотру дел в отношении заявителей. Порядок такого пересмотра предусмотрен законодательством РФ. Между тем граждане были осуждены за тяжкие преступления и не могли рассчитывать на доступ к выборам, поэтому пересмотр решений невозможен.
На основании приведенной аргументации Конституционный Суд постановил:
1. Признать исполнение в соответствии с Конституцией РФ в части мер общего характера, предполагающих внесение изменений в законодательство РФ в части предоставления всем осужденным избирательных прав невозможным, т.к. ч.3 ст. 32 Конституции РФ предполагает императивный запрет.
2. Признать исполнение постановления ЕСПЧ в части мер, обеспечивающих справедливость, соразмерность и дифференцированность возможным и реализуемым в законодательстве РФ, поскольку по общему праву исключается лишение свободы за впервые совершенные преступления небольшой тяжести. Вместе с тем федеральный законодатель правомочен, последовательно реализуя принцип гуманизма в уголовном праве, оптимизировать систему перевода отдельных режимов отбывания наказания в альтернативные.
3. Признать исполнение постановления ЕСПЧ в части мер индивидуального характера, которые предусмотрены действующим законодательством невозможным, т.к. осужденные были приговорены на длительные сроки.
Данное решение является первым примером реализации полномочий Конституционного Суда, которыми он был наделен ФКЗ в прошлом году. Напомним, что речь идет о механизме исполнения решений ЕСПЧ. Теперь у Правительства РФ есть конкретный план действий (дорожная карта) по исполнению решения ЕСПЧ. Решение ЕСПЧ по делу "Анчугов и Гладков против России" пусть и частично, но будет исполнено. Федеральный законодатель в свою очередь готов рассмотреть законопроект, предусматривающий изменение в законодательство в части, касающейся назначения и исполнения наказаний.