Сергей Нарышкин дал несколько советов будущим законодателям
Причиной, подвигнувшей к написанию этой статьи, стали мои размышления в зале заседаний Госдумы. За четыре с половиной года там возникали сотни, если не тысячи разных ситуаций, и было трудно отвлечься от мысли, что итоги любого из наших заседаний могут повлиять на судьбу миллионов людей. Так почему не поделиться своими размышлениями с теми, кто сейчас так стремится в тот же зал?...
Как спикер Госдумы не могу не напомнить о принципиальных вещах, связанных с самим характером и особенностями депутатской работы. Таких пунктов у меня набралось десять, но мои коллеги наверняка добавят к ним свои. Во всяком случае, я этого жду. Но - все по порядку.
1. Парламент и политические программы
На сегодняшний день все партии, желающие быть представленными в будущей Госдуме, обнародовали свои программные документы. Их содержание уже повлияло на характер предвыборной кампании и, думаю, скажется на повестке будущей Думы. Заявленные партиями и отдельными кандидатами социально-экономические и политические приоритеты, их идеи и конкретные предложения пройдут проверку на исполнимость именно в парламенте - в ходе дискуссий между фракциями и с помощью законотворческих процедур. А дальше - пройдут испытание практикой. Ведь политика - это не декларации, а действие. Не велеречивые обещания, а "искусство возможного".
Чтобы достичь результата, нужна точная оценка ситуации и ясное понимание того, как его достичь. Надо "знать, что" и "знать, как". Уметь донести до избирателей не только стратегические приоритеты, но и пути их реализации в конкретных регионах, округах, а после избрания - на новом рабочем месте. Месте в Госдуме.
Работать придется и в профильных комитетах, и в форматах парламентской дипломатии. И конечно - в зале пленарных заседаний. У всех, кто изберется в парламент, главным рабочим местом станет именно он. Лишь здесь все 450 депутатов собираются вместе и проводят решающие дискуссии по законопроектам. Именно здесь они либо отклоняются, либо принимаются, приобретая высшую юридическую силу.
Сразу скажу: во время чтения законопроектов необходимо знание права и конкретных отраслей экономики, потребностей социальной сферы, состояния бюджета и еще многого другого, что лишь в совокупности принесет дебатам по законопроекту успех, а внесшим его депутатам - добавит очков. Лишь так можно достичь объективного результата при голосовании и обеспечить действенность будущих законов. Кстати, именно так депутаты исполняют свои обещания, данные непосредственно избирателям или закрепленные в партийных программах.
Но и столь сложная правотворческая деятельность является лишь частью ежедневной депутатской нагрузки. Обязанностей у избранников народа много.
2. Парламент - общенациональный орган
Государственная Дума - это орган коллегиальный, где решения принимаются большинством голосов. В зависимости от рассматриваемого вопроса - т.н. простым или же квалифицированным (2/3 голосов). А на итоговый результат влияют и партийная дисциплина, и воля каждого, ибо все депутаты Госдумы по своему юридическому статусу равны. Почему напоминаю сейчас об этом? Потому что парламент - это не простая "сумма" депутатов от разных партий и одномандатных округов. Это - представительная власть страны, то есть общенациональный орган. И здесь необходимо знать и учитывать мнение как большинства граждан, так и разных социальных групп. И безусловно - помнить о национальных интересах России.
Насколько важно оправдать высокое звание общенационального парламента (и что это - достижимо), ясно показал нынешний, шестой созыв Государственной Думы. Однако путь к этому был непрост. И думаю, каждый новый созыв будет проходить его заново и по-своему, чтобы удостоиться в глазах народа такого статуса. Вы скажете: но ведь это уже изначально так - и по Конституции, и по другим законам. Да, но готов поспорить, что с моральной точки зрения в общественном мнении отнюдь не всякий состав парламента признается таковым. Это нужно доказать всей своей деятельностью, в том числе - "проверками на прочность" в тех трудных ситуациях, которые выпадают на долю почти каждого созыва. Будь это резонансные инициативы или сложные международные обстоятельства - парламент обязан проявить лучшие качества законодательной и представительной власти. Следовать Конституции и быть со своим народом. Тогда это дорогого стоит, а сама ветвь власти становится крепче, сильнее, влиятельней.
3. Парламент - ровесник Конституции
Современному парламенту России - двадцать три года. Самый первый его состав избирался одновременно с принятием действующей демократической Конституции 12 декабря 1993 года. Да, отечественный парламентаризм и молод, и не идеален, но именно поэтому надо делать все, чтобы в Госдуму стремились самые подготовленные, авторитетные и лучшие. Тогда и звание депутата станет у нас по-настоящему высоким и привлекательным.
О наших буднях в 6-м созыве написано много статей и итоговых материалов. В том числе критических. Часть критики считаю справедливой, но вижу и недооценку того, что было сделано всеми четырьмя фракциями и для роста международного авторитета России, и для целей внутренней политики. В том числе - для поворотных изменений внутри самого парламента. Мы видим, как это влияет на отношение к нему со стороны наших граждан - по некоторым соцопросам рейтинг одобрения деятельности Госдумы за последние пять лет вырос вдвое.
Считаю, что закрепить эту динамику можно лишь одним путем - через дальнейшее развитие конституционных гарантий представительной власти, через повышение ее самостоятельности и одновременно - ответственности. Поэтому не раз высказывался за принятие законов как о системе нормативно-правовых актов, так и о самом Федеральном Собрании.
Регулировать эти вопросы лишь на уровне парламентских регламентов - недостаточно. Только закрепленная в законе процедура (с четко прописанными стадиями, сроками и т.д.) обеспечит юридическую чистоту решений и размеренный ход всего законодательного процесса. Об этом же говорил и Президент России, выступая с думской трибуны 22 июня этого года.
Повторю: это важно не только для Думы, но и для всех участников законотворческой деятельности. Тем более что в России, кроме 450 депутатов, правом законодательной инициативы сегодня обладают еще 260 органов и должностных лиц. И на каждом из них лежит своя ответственность за качество принимаемых законов.
4. Парламент - "зеркало" общественных интересов
Авторитет и влиятельность парламента нужны не сами по себе, а для устойчивого развития страны и сохранения стабильности в обществе. Если он избран легитимным, демократическим путем, то в итоге представляет собой минимодель самого общества. Пусть не самую подробную и точную, но все же отражающую его основные группы. И потому здесь крайне важно гарантировать и законные интересы меньшинства, быть внимательными к тому, о чем говорят и чего требуют не только разные фракции, но и не попавшие в парламент партии, социальные группы, общество в целом.
Особенно важно не забывать об этом силе, которая на конкретный момент времени имеет в Госдуме большинство. Пережимать, преждевременно закрывать дискуссию (а тем более - додавливать решение с помощью одних лишь голосов) ни в коем случае нельзя. Это ведет к росту противостояния и препятствует нормальному течению законотворческого процесса.
В спорных ситуациях правильней задействовать не только регламентные процедуры, но и те механизмы, которые используются для поиска решений самим обществом. Ведь потеря равновесия в ходе парламентских дебатов (а это сразу видно по залу, где они идут) нередко сигнализирует о накале и в общественной среде. Если не разбираться, в чем его истинные причины, то напряжение будет расти и, не дай Бог, может вылиться на улицы. Я хорошо помню, как пытались провоцировать на это сразу после выборов в наш, шестой, созыв Госдумы. И как во многом из-за позиции самого депутатского корпуса (в конечном счете) улеглись-таки страсти и за стенами парламента.
Даже если до "точки кипения" еще далеко, нужно не прекращать, а пытаться разрешать споры, используя имеющиеся в парламентском арсенале механизмы. К примеру, назначать более широкие, с участием внешних экспертов и общественных структур, парламентские слушания. Они, как и "круглые столы", предусмотрены регламентными нормами Госдумы и чаще всего выводят на разумные решения.
Надо шире использовать и инструменты общественного обсуждения законопроектов. А в отношении так называемых резонансных - искать новые (дающие оперативный результат) формы учета общественного мнения. Позицию общества, выраженную посредством СМИ и в опросах общественного мнения (или, к примеру, путем электронного голосования), следовало бы оглашать в зале заседаний постоянно, а не по прихоти докладчика. И реально учитывать при непосредственном чтении актов.
А теперь перейду к тому, что еще, кроме вышесказанного, нужно знать и уметь депутату, чтобы эффективно работать в Госдуме.
5. Парламент - место для дискуссий
Эта уже расхожая фраза обрела свою популярность и потому, что только голосованием всю палитру способов достижения объективного результата не заменить. Инструмент этот настолько силен, что вводить его в действие надо тогда, когда дискуссии себя исчерпали и одна из точек зрения уже берет верх. Спикер всегда видит (или чувствует по обстановке в зале) этот момент.
К тому же голосованию по закону (или постановлению Госдумы) предшествует строго регламентированная парламентская дискуссия. Вот тут-то всем депутатам понадобится не только умение слышать друг друга, но и много терпения. Следует с уважением относиться к любому высказанному мнению, даже если оно претит вашим личным или партийным взглядам. Так что заранее тренируйте себя на выдержку, на готовность порой к многочасовым спорам, а то и ко всякого рода процедурным ухищрениям.
"Дорогу осилит идущий", и лучше действовать в логике глубокой профессиональной дискуссии, а не соревноваться в схоластике, и уж тем более - не переходить на "высокие тона". Не позволяйте себя разозлить, вывести из себя и вовлечь в спор, где оперируют не аргументами, а разводят подчас демагогию, прикрывая ее некими "высшими" целями и идеями. Это, в лучшем случае, идеологический диспут. Его результатом становятся не нормы права, а декларации, место которым в других документах. Право - материя строгая, и к ней надо относиться не только профессионально, но и экономно. Не засорять заведомо неработающими инструментами.
Чтобы отделить в таких ситуациях "зерна от плевел", обращайтесь к Конституции - она и есть наша главная общенациональная идея. А по-хорошему - выучите ее назубок. Держитесь и закона, и правил приличия. Да-да, обычных человеческих правил приличия, ибо парламентская культура зиждется не только на традициях, но и на нормах права, в основе которых лежат многовековой опыт цивилизации, общечеловеческая мораль и другие фундаментальные ценности.
Быть избранником народа - это априори значит быть порядочным. Так что внимательно следите и за своей речью, и за поведением. Говорю об этом и потому, что похожие испытания будут сопровождать нас до последнего дня предвыборных дебатов. И боюсь, что далеко не все кандидаты уловили современный тренд на внятное, а не "усиленное" криком изложение своих предвыборных программ.
Повторю: парламент - это коллегиальный орган, и депутаты в нем - коллеги, а не враги. С врагами дискуссий не ведут, тем более не устраивают никаких голосований. А партии приходят в Госдуму, чтобы не просто соревноваться в политических программах, а отстаивать самые насущные интересы тех, кто их избрал. Да, члены разных партий имеют разные идеологические взгляды, но ведь и их должна сближать работа на благо всего общества и государства. Поэтому донося до людей свои аргументы, будьте добры, делайте это так, чтобы и ваши оппоненты, и те, кто ждет решения своих жизненных проблем, захотели бы вас услышать. Именно поэтому я считаю этику поведения одним из тестов на депутатскую профпригодность. А еще лучше - проверить это до выборов, на этапе агитационной кампании.
6. Парламент - место для оппозиции
Несмотря на то, что с победой на выборах обычно поздравляют партию, получившую больше всех голосов, в парламентском зале проигравших нет. Каждый, кто завоевал депутатский мандат - победитель. И осознание одного этого факта требует достойного поведения от всех - как от большинства, так и от оппозиции. Конструктивная работа всех четырех фракций нынешнего созыва может служить здесь примером. Они показали, что парламентские дебаты позволяют в полной мере донести свою политическую позицию, оставаясь до конца принципиальным.
Непарламентские же методы "убеждения" (в испытательный полигон для которых уже превратили Верховную Раду Украины с ее блокировками микрофона, оскорблениями, рукоприкладством и т.п.) должны оставаться там, откуда они и взялись - за стенами парламента. Да, принцип "кто сильнее, тот и прав" в нем тоже действует, но подразумевает не физическую силу, а интеллект. А значит те, кто прибегает к первой - терпят поражение во втором.
В любом обществе, конечно, есть и равнодушные, и маргиналы, и даже криминальные группы, уже по природе своей не способные подняться на уровень общенациональной ответственности. Но при всем этом целью избирательной системы, считаю, должно быть не расширение запретов на участие в выборах, а наоборот - удержание в "легитимной зоне" как можно большего числа политически активных людей. Поэтому введены и прямые выборы губернаторов, и одномандатные округа. Поэтому понижен порог прохождения в Думу и облегчены правила регистрации партий. Созданы реальные условия, чтобы оппозиция у нас не просто была, а была в Государственной Думе.
Кстати, шестой созыв периодически упрекают в том, что здесь, мол, не все оргвопросы будущей деятельности решены. Меня не раз спрашивали - а как, собственно, будет строиться работа одномандатников в следующем созыве? Повторю: этот вопрос логичнее решать новому депутатскому корпусу. И не в последнюю очередь, чтобы в обсуждении смогли поучаствовать сами одномандатники. Свое же мнение я высказал - мне понятна модель, применявшаяся в недалеком прошлом, когда депутаты, избранные не по спискам и не желающие войти в какую-либо фракцию, получали право сформировать свою депутатскую группу (или группы).
7. Парламент - место для профессионалов
Выборы в парламент - мероприятие затратное. Несмотря на это, в демократических государствах их предпочитают другим способам получения легитимной власти. Почему? Потому что дают возможность открыто и с разных сторон взглянуть на те новации в государственной и общественной жизни, что рождаются не только в депутатской среде, но и приходят в палату другим путем.
Парламентаризм является лучшим механизмом систематизации и профессиональной обработки общественных запросов. Он развивается в мире не одну сотню лет. И там, где уже глубоко пророс корнями в государственную жизнь, к мнению представительной власти обращаются даже тогда, когда это по законодательству не обязательно. Тому примеры - резолюции обеих палат Парламента Франции, призвавших отменить или смягчить санкции в отношении России, а также подобные обращения, принятые парламентами Кипра и нескольких итальянских регионов. Казалось бы, "демократические" процедуры Евросоюза устроены так, что национальные законодательные органы здесь могут только рекомендовать своим правительствам. Однако кто осмелится сказать, что эти голоса не значимы - причем не только для руководства Франции, Кипра, Италии и Евросоюза в целом, но и для всего мира?
Приведенные примеры вновь показывают, сколь велика роль представительной ветви власти. Без нее, как и без принципа разделения властей, нельзя получить ни стабильное и последовательно развивающееся государство, ни эффективное интеграционное объединение. Наконец, без воли парламента ни одно решение не может обрести силу закона. Вот почему и нам в России надо всеми силами развивать и укреплять представительную власть. Делать ее одной из самых уважаемых в обществе и одной из главных опор в государстве.
Пользуясь случаем, обращаюсь ко всем кандидатам в депутаты, обладающим опытом работы в экспертных, научных организациях (тем более - на юридическом поприще). Стремитесь к тому, чтобы реализовать свой потенциал именно в парламенте. А если не удастся победить на этих выборах, не теряйте возможности реализовать себя в многочисленных экспертных структурах Думы. И обязательно идите на следующие выборы.
Я был и остаюсь сторонником профессионального парламента. И буду искренне рад, если в новом созыве окажется больше юристов, чем даже в нынешнем, где таковых - каждый четвертый. В Госдуме появилось и много новых консультативных органов, где основную часть составляют именно правоведы. К примеру - Научный совет по правотворчеству, который в спорных вопросах дает свои профессионально глубокие заключения. Хотя и этих полномочий для Научного совета, считаю, мало. Нужно дальше повышать вес таких экспертиз - вплоть до их полноценного включения в юридически значимую стадию законотворчества.
8. Парламент - место для культуры
Этот пункт можно было бы счесть "лирическим отступлением", если бы в сегодняшнем российском обществе не было столь явного запроса на культуру. Культуру - в широком смысле этого слова. Сейчас всем стало ясно, что без решающего подъема в образовании, науке и технологиях нельзя получить передовую, высококонкурентную в мире экономику. А не поддержав тех, кто создает наше современное искусство, нельзя задать по-настоящему высокую планку будущим поколениям россиян. И конечно, трудно быть моральным авторитетом для других народов и государств.
Известно, что "дух культуры" исторически пронизывает наше общество. Эта особая в нем атмосфера была создана не кем-то, а нашими с вами великими соотечественниками. Не буду сейчас перечислять их имена, а приведу пример, близкий мне как спикеру. Уже столетие назад в Государственной Думе России видную роль играли деятели культуры и науки. Так, первым ее спикером был проф. С.А. Муромцев, а лидером фракции кадетов - историк П.Н. Милюков. Некоторые из дореволюционных депутатов оставили нам свидетельства о том периоде не только в прозе, но и в стихах. Самые же первые из них шли в Думу с таким духовным подъемом, которому всем нам стоит еще поучиться. Я вообще убежден, что избраннику народа надо иметь пылкое сердце, а не только разум. И думаю, вовсе не случайно гимн 1906 года, посвященный депутатам первой российской Думы, содержал столь высокопарные слова: "Долг священный, долг высокий/ Шлет вас Родина свершить/ Путь широкий обновленья/ Ей открыть и освятить".
Возвращаясь к сегодняшним временам, скажу, что именно в парламенте в последние годы активнее всего обсуждались вопросы интеллектуальной собственности и охраны авторских прав - в том числе от интернет-пиратов. Был принят закон, расширивший сферы и возможности для быстрого пресечения таких нарушений, а накопленная уже судебная практика показала его востребованность и эффективность.
Именно в стенах Госдумы выдающиеся деятели литературы, искусства и кинематографа стали читать публичные лекции. Это правильно не только потому, что о такой традиции надолго забыли. И не только потому, что парламент является самым открытым для общества органом власти. Просто такой подход создает совсем другую - созидательную и творческую - атмосферу там, где взгляды разных политических сил порой диаметрально противоположны, но лишь в своей совокупности наполняют содержанием само это слово - "правотворчество".
Быть и называться общенациональным органом, забыв о великой национальной культуре, нельзя. И надеюсь, что следующий созыв уделит поддержке нашей науки и культуры не меньше внимания, чем мы.
9. Федеральный парламент и региональная политика
Совет Федерации часто называют палатой регионов. Однако в условиях смешанной системы выборов и Госдума становится палатой не только партий, но и территорий. При обсуждении любого вопроса можно будет понять позицию как разных политических идеологий, так и жителей конкретного избирательного округа. Следующей Думе нужно ценить эту возможность всестороннего анализа и дальше развивать рабочие контакты с коллегами из Совета Федерации.
Сейчас в Совет законодателей при Федеральном Собрании входят представители обеих палат вместе со спикерами всех законодательных собраний страны. На этой площадке обсуждается множество острых тем, а общим профессиональным продуктом стали ежегодные Отчеты о состоянии российского законодательства. Заложена добротная и перспективная традиция. Ее, считаю, нужно продолжить и в седьмом созыве.
Крайне важен еще один факт. Именно после выборов 18 сентября 2016 года кресла в зале пленарных заседаний Госдумы - причем впервые, и на абсолютно законном основании - займут депутаты от Крыма. Горжусь тем, что депутаты именно действующего созыва создали для этого исторического события все необходимые условия, не только поддержав крымчан и севастопольцев во время мартовского референдума, но и разработав и приняв за беспрецедентно короткий срок свыше 120 федеральных законов, обеспечивших интеграцию Крыма в правовое пространство страны.
10. Парламент и мир
За последние пару лет мы увидели, какую роль способна играть парламентская дипломатия в сложные времена. Не так давно к международным контактам многие в Думе относились скорее рутинно. Сейчас все изменилось.
В вопросах внешней политики консолидированы все фракции, а на международных парламентских площадках идут настоящие юридические сражения и битвы аргументов. И пока они есть, пока парламентарии разных стран в критические моменты пытаются найти точки соприкосновения - у человечества есть шанс избежать настоящей большой войны… Так и хочется сказать: во имя мира - парламентарии всех стран объединяйтесь!
Международная политика останется в числе приоритетов и следующей Думы. Как ее руководству, так и многим депутатам придется выступать от имени всей страны, отстаивать ее интересы в постоянных внешних дискуссиях. И к этому готовиться нужно уже сейчас.
Рекомендую заранее и подробнее ознакомиться с опытом шестого созыва - в том числе с теми прорывами на "запретную" территорию стран ЕС (куда въезжать вроде нельзя, но мы не раз въезжали), дабы разъяснить нашу позицию без посредников. Изучить хронику жесткого противостояния в ПАСЕ. Поднять думские юридические бюллетени о кризисе украинского законодательства и тексты наших выступлений на самых разных международных площадках. И понять главное - что за всей этой работой стоит четкое понимание национальных интересов и желание напрямую донести до зарубежных партнеров (не только до "высшего общества", но до миллионов граждан) простую мысль - Россия никогда не сдается. А ее позиция - не продается.
* * *
Надеюсь, что начатый мною (пусть и в столь схематичном виде) разговор о роли и статусе российского парламентаризма будет моими коллегами-депутатами продолжен. Предвыборный период - правильный момент для диалогов на такие темы. Ведь говоря о путях улучшения жизни людей и укрепления нашего Отечества, нельзя обойти молчанием, где и как эти решения будут приниматься.
Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики страны, принимает стратегические решения. Большая часть задач лежит на плечах исполнительной власти. Но самые значимые идеи и самые ответственные шаги - вновь будут оформлены в виде законодательных инициатив и внесены в Госдуму, чтобы обрести там силу закона. И это еще раз свидетельствует об особой миссии парламента в решении общегосударственных вопросов.
Я обращаюсь ко всем, кому скоро избираться: помните об этом и включайте темы развития парламентаризма в ваши предвыборные дискуссии. Это - наша общая с вами задача. И она важна не только для депутатов, но и для развития всей страны, всего нашего общества.
За прошедшие пять лет российский парламентаризм не просто окреп, а поднялся на принципиально новую ступень. В нем многое за это спрессованное время произошло впервые и, уверен, будет иметь продолжение. Седьмому созыву Госдумы предстоит поддержать эти новые векторы в развитии представительной власти России. Рассчитываю, что ему удастся заложить и свои важные традиции.