Татьяна Нестеренко: Расходы на социальную политику растут
Татьяна Геннадьевна, и все-таки удастся ли выполнить все социальные обязательства государства?
Татьяна Нестеренко: Безусловно. Выполнение в полном объеме всех социальных обязательств является базовым принципом формирования бюджета. Бюджетное законодательство гласит, что федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Кроме того, бюджетное законодательство разрешает принимать новые обязательства получателю бюджетных средств, только в пределах доведенных до него лимитов и с учетом уже принятых расходных обязательств. Таким образом, если расходные обязательства не были пересмотрены или изменены, то с точки зрения бюджетных правоотношений они гарантировано будут исполнены. Бюджет создает финансовую основу для исполнения этих обязательств.
Что касается индексации, то в бюджете на 2017-2019 годы предусмотрена индексация всех социальных выплат, включая пенсии. Более того, мы со следующего года переходим на единый порядок индексации всех социальных выплат. Что это значит? Если до настоящего времени индексация большинства выплат осуществлялась исходя из прогнозного уровня инфляции, при этом конкретная дата индексации была везде разная, то со следующего года индексация произойдет одновременно по всем социальным выплатам (с 1 февраля) а для определения ее размера мы будем использовать отчетные данные, то есть более точные.
Такой порядок индексации, на наш взгляд, является более справедливым по отношению к гражданам, поскольку исключает какие-либо неточности прогноза и увеличивает размер пособий исходя из уже сложившегося роста цен.
Как это выглядит в цифрах?
Татьяна Нестеренко: Если при "старом" подходе размер индексации составил бы 4 процента ежегодно (на 2017-2019 годы), то по "новому" механизму он составит в 2017 году 5,8 процента, а в 2018-2019 годах - 4. Бюджетные ассигнования на индексацию пенсий, пособий и социальных выплат в проекте бюджета предусмотрены на 2017 год в размере 332 миллиардов рублей, на 2018 год - 597 миллиардов и на 2019 год - 904 миллиарда.
Если посмотреть расходы федерального бюджета на социальную политику, то можно увидеть их рост в 2017 году на 9,8 процента. С чем это связано?
Татьяна Нестеренко: Действительно, расходы по разделу "Социальная политика" растут в 2017 году на 9,8 процента по отношению к 2016 году. Однако если посмотреть 2018 год, то объем средств даже немного снижается - на 2,4 процента - по сравнению с 2017 годом.
Это объясняется единовременной выплатой пенсионерам в январе 2017 года в размере 5000 рублей. В совокупности на эти цели предусмотрено 222 миллиарда рублей. Поскольку данная выплата будет разовой, то и получается такой всплеск расходов именно в 2017 году.
Однако если исключить единовременную выплату пенсионерам, то темпы роста расходов на социальную политику составят в 2017 году около 5%, что в целом сопоставимо с размером запланированной индексации 5,8% в 2017 году. При этом, приводя расходы на социальную политику в "сопоставимые" условия, расходы ежегодно растут. В 2017 году на 5 процентов, в 2018 году на 2 процента, в 2019 году также на 2 процента.
Несмотря на это, сейчас везде пишут о том, что расходы на соцзащиту снижаются. Так ли это? Есть ли сокращение социальных расходов по отдельным категориям граждан? Что это за категории? С чем связано сокращение?
Татьяна Нестеренко: Это неверно. Расходы на социальную политику растут. Размеры социальных выплат, индексация которых установлена законодательством, ежегодно увеличиваются. Вместе с тем в течение ряда лет действительно снижаются расходы по отдельным видам выплат, отдельным категориям граждан, но это связано с сокращением численности получателей данных выплат. Например, снижаются расходы на компенсации в возмещение вреда гражданам, подвергшимся воздействию радиации, а также компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в связи с исполнением обязанностей военной службы по призыву.
Произойдет ли в России переход на адресную помощь? По каким выплатам? Можно ли ожидать перемен уже в следующую трехлетку?
Татьяна Нестеренко: Социальная поддержка и сейчас оказывается адресно, но по категориальному принципу. То есть законом определены отдельные категории граждан, которым поддержка должна быть оказана.
При этом важно и другое - по статистике в материальной поддержке больше всех сегодня нуждаются семьи с детьми до 16 лет, особенно семьи с двумя и более детьми и одним работающим родителем. Большинство стран мира принимают активные меры по защите беднейших групп своего населения и предоставляют адресные пособия по бедности. Главный критерий при выборе участников программы - проверка нуждаемости и имущественной обеспеченности: право на участие в программе получают все семьи, доходы и обеспеченность имуществом которых находятся ниже установленного в той или иной стране уровня.
Сегодня было бы правильно и нам перейти на применение принципа нуждаемости при назначении отдельных социальных выплат и обсудить возможность введения нового вида пособия - пособия по бедности.
Однако для этого необходимо законодательно определить понятие "нуждаемость", единые критерии нуждаемости, порядок оценки доходов и имущества семьи или одиноко проживающих граждан, круг лиц, относящихся к членам семьи. А также повысить уровень открытости таких мер господдержки.
Эти предложения нашли отражения в проекте бюджета?
Татьяна Нестеренко: Мы считаем, что такую работу следует проводить и находить приемлемые и согласованные решения. Но с точки зрения бюджета на 2017-2019 годы, изменений по данному направлению в бюджетных проектировках не предусмотрено.
Почему в 2017-2019 годах по сравнению с 2016 годом сокращаются расходы федерального бюджета на здравоохранение?
Татьяна Нестеренко: Часть расходов государства реализуется не через федеральный бюджет, а через государственные внебюджетные фонды. Это Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд медицинского страхования. Поэтому все расходы на здравоохранение нельзя увидеть только в федеральном бюджете.
Бюджет здравоохранения состоит из расходов Фонда медицинского страхования ( в 2017 году - это 1705,9 млрд рублей), из средств региональных бюджетов, направляемых на оплату нестраховых случаев в большей степени относящихся к социально-значимым заболеваниям - туберкулез, психиатрия, ВИЧ, наркология - в общей сумме это 777,5 миллиарда рублей и средств федерального бюджета в 378 миллиардов рублей. Таким образом, расходы Фонда обязательного медицинского страхования( ФОМС) в общих расходах на здравоохранение составляют 60 процентов. И эта сумма находится за рамками федерального бюджета.
И если рассматривать динамику всех расходов государства на здравоохранение, то они выросли с 2012 по 2016 год на 18,3 процента.
Что касается федерального бюджета на 2017 год в части здравоохранения, то со следующего года меняется механизм финансового обеспечения высокотехнологичной медицинской помощи. До сих пор эта помощь оплачивалась из федерального бюджета. Со следующего года из Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Расходы сохранятся в том же объеме, но поскольку это уже будут расходы ФОМС, то в федеральном бюджете мы увидим сокращение, а в бюджете ФОМС - увеличение.
Если посмотреть динамику расходов год к году, но без учета высокотехнологичной помощи, то бюджетные ассигнования федерального бюджета на здравоохранение увеличиваются на 2,5 процента.
А если говорить о консолидированном бюджете на здравоохранение, то он составит в 2017 году 3004,7 млрд рублей (рост к 2016 году - 9,8 процента), в 2018 году - 3281,3 млрд рублей (рост к 2017 году - 9,2 процента), в 2019 году - 3525,5 млрд рублей ( рост к 2018 году - 7,4 процента).
А что с расходами на образование?
Татьяна Нестеренко: Также как и с расходами на здравоохранение, не все они учитываются в федеральном бюджете. На федеральном уровне финансируется высшее образование, прикладные научные исследования в сфере образования, мероприятия государственной молодежной политики, программы среднего профессионального образования в федеральных образовательных учреждениях. В процентном отношении расходы на образование федерального бюджета составляют 18 процентов от всех расходов на образование в стране. И это понятно, поскольку большая часть расходов направляется на дошкольное и общее (школьное) образование, которое реализуется на уровне субъектов.
Теперь о федеральном бюджете. Расходы на образование на 2017 год в законопроекте определены в сумме 568,5 миллиарда рублей. По сравнению с 2016 годом это составляет 102 процента. Такая динамика объясняется в основном решением задачи по повышению оплаты труда педагогов федеральных государственных образовательных учреждений. При этом дополнительно в рамках приоритетного проекта "Образование" планируется направлять ежегодно 25 миллиардов рублей. Таким образом расходы федерального бюджета на образование будут еще увеличены.
Минтруд предложил не индексировать материнский капитал три года, поддерживает ли минфин предложение? Сколько денег это сэкономит?
Татьяна Нестеренко: В бюджете это предложение учтено, размер материнского капитала сохранится на уровне 2016 года, а именно 453 026 рублей.
Размер материнского капитала с момента возникновения этой программы в 2007 году значительно вырос. Если изначально он составлял 250 тысяч рублей, то сейчас это уже 453 тысячи (рост - 181 процент за 9 лет).
Однако если вы посмотрите на динамику расходов государства на выплату материнского капитала, то объем средств, несмотря на сохранение размера, увеличивается. И увеличивается в 2017 году почти на 9 процентов. Граждане стали гораздо активнее распоряжаться средствами материнского капитала.
В этом году минфин попросил право использовать из Резервного фонда до 1 триллиона рублей без внесения изменений в бюджет - на случай недопоступления доходов от приватизации. Будете ли вы просить о таком праве в 2017 году, но уже в отношении Фонда национального благосостояния?
Татьяна Нестеренко: Нет. При формировании бюджета на очередной финансовый цикл мы не включаем в текст закона такую норму. Однако это не означает, что при ухудшении макроэкономической ситуации уже в ходе исполнения бюджета правительство не обратится в парламент с законопроектом, расширяющим право использования госрезервов. Собственно говоря, в том числе именно для таких случаев они и создавались.
Становится все более актуальным повышение эффективности государственных расходов. Как вы планируете этого добиться?
Татьяна Нестеренко: Решения в общем-то давно уже приняты, а сейчас требуются постоянные усилия по внедрению в жизнь и совершенствованию. Это касается в том числе государственных программ, в которые во взаимосвязи с целями политики в той или иной отрасли экономики включаются все инструменты по достижению нужного эффекта: нормативное регулирование отрасли, контроль и надзор, бюджетные ассигнования, налоговые льготы и т.п.
Только постоянный анализ хода достижения целей политики, своевременное уточнение задач и создают необходимые условия для эффективного государственного управления.
Справедливости ради скажу, что названные условия далеко не всегда реализуются должным образом, но альтернативы такой организации деятельности исполнительной власти еще не придумано. Это так называемая "функциональная" эффективность, то есть верхний уровень, без которого все остальные меры, направленные на повышение эффективности, не достигнут должного результата.
Если говорить об "операционной" эффективности государственного управления, то в бюджетной сфере она складывается из качественных решений и процедур, применяемых при составлении и исполнении бюджета.
Здесь на первое место я бы поставила своевременность и полноту принятия решений по целому ряду бюджетных процедур: это и сроки подготовки и принятия нормативных правовых актов, необходимых для исполнения бюджета, распределения субсидий их получателям, межбюджетных трансфертов регионам, заключения необходимых соглашений о предоставлении средств из бюджета с их получателями. В этом направлении уже очень много сделано, но в 2017 году требования к участникам бюджетного процесса ужесточаются.
Каким образом?
Татьяна Нестеренко: Устанавливаются нормы, по которым все нераспределенные законом о федеральном бюджете межбюджетные субсидии должны быть распределены до 1 февраля 2017 года, иные межбюджетные трансферты - до 1 апреля 2017 года, а соглашения с субъектами должны быть подписаны до 1 марта 2017 года.
Следующий шаг - это изменение механизма предоставления денег из федерального бюджета.
Начиная со следующего года они будут предоставляться только под фактическую потребность с казначейским сопровождением. То есть все движение бюджетных средств получателями происходит на счетах, открытых ими в федеральном Казначействе под постоянным контролем.
Это также обеспечивает дополнительную ликвидность счета казначейства. Доходы от управления этими средствами поступят в бюджет государства, а не предприятия. Механизм позволяет обеспечить четкое соответствие расходов целям, на которые предназначены средства казны.
В этом же направлении будем совершенствовать процедуры представления средств бюджета в виде взносов в имущество госкомпаний.
А в чем разница?
Татьяна Нестеренко: Сегодня при предоставлении таких взносов на счетах юридических лиц образуются остатки целевых средств, что само по себе уже демонстрирует неэффективность этих расходов. Поэтому мы предлагаем перейти на предоставление субсидий под потребность и с казначейским сопровождением.
В 2017 году мы планируем расширить применение казначейского аккредитива - специальной формы расчетов по государственному контракту. При этом Федеральное казначейство выплачивает исполнителю госконтракта средства только после представления им документов, подтверждающих факт поставки товаров (работ, услуг). Расширение такой формы расчетов существенно сократит суммы дебиторской задолженности по авансовым платежам, что также поможет более эффективному использованию бюджетных средств. В целом могу с уверенностью сказать, что такого направления деятельности, где не было бы резервов повышения эффективности.
В социальной политике, например, это целенаправленная работа по снижению бедности, в том числе за счет перехода на принцип нуждаемости при оказании социальной поддержки граждан. В сфере закупок для государственных нужд - сокращение закупок у единственных поставщиков, создание каталогов товаров для мониторинга и снижения цены закупки, также внедрение типовых контрактов с возможностью заключения их в электронном виде.
Нестеренко Татьяна Геннадьевна, заместитель министра финансов РФ, кандидат экономических наук. Родилась 5 августа 1959 года во Владивостоке Приморского края.
В 1981 году окончила Хабаровский институт народного хозяйства по специальности "Финансы и кредит".
С 1981 по1984 год работала экономистом по финансированию народного хозяйства финансового отдела Анадырского райисполкома Чукотского автономного округа. В 1991-1994 годах стала заместителем главы администрации, начальником финансового управления администрации Чукотского автономного округа.
С 1994 по 1998 год - депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, член Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. С 2005 по 2007 год руководитель Федерального казначейства (Казначейство России). С 2007 по 2012 год - заместитель министра финансов. С 2012 года по настоящее время - первый заместитель министра финансов. В министерстве курирует бюджет, казначейское сопровождение, эффективность расходования бюджетных средств, информационные технологии.