Почему города на Урале развиваются бессистемно
Муниципальные власти любят оперировать понятием бюджетной обеспеченности на душу населения. Екатеринбург в этом плане проигрывает Москве, Нижний Тагил - Екатеринбургу, Тавда - Тагилу… Действительно ли этот показатель определяет качество жизни в городе?
Виктория Акбердина: Необходимо различать уровень жизни и ее качество. Если экономика развита, диверсифицирована - растет зарплата и уровень жизни, соответственно, высок. А вот качество жизни определяется бюджетом развития города: расходами на благоустройство, ЖКХ, культуру, образование, здравоохранение, различные социальные проекты. Недофинансирование этих сфер может привести к деградации человеческого капитала территории. Сегодня в России бюджетная обеспеченность городов напрямую зависит от политики губернаторов, от трансферов из региональной казны. Три четверти налогов с территорий крупных городов изымаются, а возвращают их губернаторы городам в форме дотаций и субвенций по-разному. Поэтому приходится констатировать, что и в бюджетном финансировании городов отсутствует системность, основанная на балансе интересов, а иногда и здравом смысле. Недофинансирование сферы, связанной с качеством жизни, повышает риск потери привлекательности городов для инвесторов и жителей.
На Урале исторически города возникали вокруг заводов. Начиная с 1990-х годов это превратилось в проблему: если градообразующее предприятие приходит в упадок, город начинает умирать. Есть ли примеры успешной диверсификации экономики моногородов?
Виктория Акбердина: Моногорода - особая тема. Свердловская область занимает второе место в стране по их числу. Диверсификация экономики в целом идет, но прирастает прежде всего потребительский сектор - торговля и услуги в форме малого бизнеса. И он только частично компенсирует выбытие занятых с заводов.
Если структура экономики моногорода хоть как-то диверсифицируется, то изменения внутри самой промышленности города происходят не всегда. И основная проблема - многоукладность. Фактически на одном предприятии могут одновременно воспроизводиться и устаревший четвертый, и новейшие уклады. В условиях общности ресурсов это приводит к замедлению темпов каждого из них. Это связано с тем, что на местном уровне решаются две взаимоисключающие задачи - инновационное развитие и сохранение занятости.
На Урале реализуются разные модели развития моногородов. Самая радикальная - ликвидация градообразующего предприятия. Например, в Волчанске предстоит закрытие компании "Волчанскуголь" и полная реабилитация ландшафта. Предполагается, что там будет создана новая промышленность: производство цемента, стройматериалов, целлюлозно-бумажных изделий.
Другая крайняя модель - переход градообразующего предприятия на новый уровень инновационного развития. И пример здесь - Каменск-Уральский. Сегодня это город-индустриальный парк. Там развивается традиционное производство - трубное, но на новом технологическом уровне. Но такая модель возможна только в том случае, если у градообразующего предприятия есть рынок, причем экспортный.
Остальные города Урала развиваются по срединной модели: градообразующее предприятие сохраняется, модернизируется, появляются новые сектора экономики, идет рост малого и среднего бизнеса, потребительского сектора. Это, например, Асбест, Верхняя Тура, Верхняя Салда и другие.
На ваш взгляд, насколько эффективна государственная поддержка моногородов и перспективно ли создание территорий опережающего развития (ТОР)?
Виктория Акбердина: У господдержки два направления. Региональные власти финансируют благоустройство (дороги, ремонт жилья), поддерживают малый и средний бизнес, а федеральные программы направлены на развитие хозяйственного комплекса. Так, статус ТОР на Среднем Урале пока получил один моногород - Краснотурьинск. При господдержке Фонда развития моногородов развивается индустриальный парк "Богословский". Здесь получили полмиллиарда рублей и на каждый рубль федеральных средств привлекают шесть - от частного капитала. Причем парк сильно диверсифицирован: есть производство изделий из алюминия и титана, буровых, выпускают удобрения и стиральные порошки. Соответственно появляется и потребность в кадрах различных специальностей и уровней подготовки. Планируется создание более двух тысяч рабочих мест. Это действительно импульс развития моногорода. Нужно тиражировать этот опыт.
Есть позиция: промполитика должна заключаться не в поддержке промышленности, а в создании условий для ее развития, в первую очередь инфраструктуры. Потому что бизнес не пойдет туда, где нет дорог, не проложены сети...
Виктория Акбердина: Да, позиция правильная. Нельзя ожидать, что прямая господдержка сформирует новую экономику, это должен сделать частный капитал. Роль государства - через финансирование инфраструктурных проектов расставить приоритеты. Но если бы шла речь о новых дорогах и сетях... Мы же зачастую тратим деньги на ремонт старых - латаем дыры. Заметьте: у нас пока мало индустриальных парков в формате гринфилд, в основном браунфилд - на существующих предприятиях.
Кстати, мы сравнивали регионы УрФО по уровню развития индустриальных парков. Оказалось, это направление развито фактически только в Свердловской области, здесь пять индустриальных и пять технопарков. В Челябинске и Кургане по одному. В Тюменской области сейчас строятся два парка, но впечатление от них неоднозначное: скажем, один из них производит корма и замораживает дикоросы... Проблема развития индустриальных парков, в том числе и на территории моногородов, в том, что нет четкой концепции их развития, нет отраслевой специализации.
По заказу администрации Екатеринбурга ваш институт недавно провел масштабное исследование - прогноз социально-экономического развития города до 2035 года. Выполнялись ли подобные исследования для других городов УрФО?
Виктория Акбердина: Нет. Вообще Екатеринбург - один из передовых городов, где разработали стратегию около 20 лет назад, и, даже когда меняется администрация, новое руководство города старается придерживаться выбранной стратегической линии. Сейчас, в том числе опираясь на наш долгосрочный прогноз, идет апгрейд стратегии. Сегодня город стоит перед выбором: сохранить свои уникальные компетенции в индустрии или стать большим торгово-развлекательным центром в сердце индустриального края. Мы спрогнозировали долгосрочный эффект от сегодняшнего выбора и для уровня, и для качества жизни горожан.
Есть ли общие черты у городов УрФО или каждый идет по своему пути?
Виктория Акбердина: Наш федеральный округ уникальный, многоаспектный. Здесь есть чисто индустриальный регион - Челябинская область, Свердловская - уже торгово-индустриальная, Курганская - аграрно-индустриальная, Югра, ЯНАО, Тюменская область - сырьевые. В зависимости от особенностей региона развиваются и его города: Челябинск - промышленный город, а вот в Екатеринбурге уже паритет двух ключевых сегментов - торговли и промышленности. У каждого города свой уникальный путь развития. И уникальность самого города - это тоже ресурс развития, серьезный аргумент в борьбе за инвестора.
На федеральном уровне сейчас активно обсуждается программа развития агломераций. Что это означает? Будущее за такими мегаобразованиями?
Виктория Акбердина: Институт экономики считает не совсем правильным очерчивать круг агломераций, которые будут получать поддержку и, как пылесос, стягивать ресурсы, в том числе людские. Да, эффективность агломерации будет резко возрастать, но эффективность пространства - падать, потому что произойдет обезлюживание территорий средних и малых городов. Агломерационные процессы идут, их не остановить. Но важно понимать, каков будет их тип. При моноцентричной модели мы потеряем уникальные производства и целые города, а полицентричная позволит их сохранить и усилить позиции.
Что для этого необходимо?
Виктория Акбердина: Важно соблюсти баланс интересов. С одной стороны, агломерации являются крупнейшими плательщиками налогов, но получают несопоставимо меньший обратный трансфер, что снижает их бюджетную обеспеченность. С другой стороны, агломерация стягивает на себя людей, снижая возможности развития в средних и малых городах. То есть первое - это баланс интересов территорий. Второе - баланс интересов государства и частного капитала в развитии городов. И третье - баланс самого развития и его последствий, особенно для окружающей среды. Рост агломерации приводит к снижению обеспеченности людей зелеными насаждениями, естественный рост автомобилизации - к повышению загрязненности воздуха.
Владимир Путин, президент РФ:
Наша общая задача - найти баланс между объемами полномочий и объемами ресурсов муниципалитетов. Следует наконец закрепить четкую ответственность за каждым уровнем власти и установить долгосрочные правила игры. В том числе нужно уйти от размытых формулировок, конкретизировать понятие и наполнение полномочий, четко развести их между разными типами муниципальных образований. И, хотя порой эта работа по поиску баланса кажется бесконечной, это естественный процесс, потому что жизнь ставит все новые задачи.