Банк России хочет обеспечить владельцам проблемных банков скорый суд
Он также назвал приоритеты регулятора при расширении права на профессиональное суждение и объяснил, каким видится ЦБ статус криптовалют.
Алексей Геннадьевич, перед ЦБ стоит задача предложить регулирование криптовалют, при этом исходя из того, что единственным средством платежа в стране останется рубль. Как это?
Алексей Гузнов: Для начала предстоит определить, что такое с точки зрения права криптовалюта, токены и т.д. Общепризнанных определений нет. Во многих странах это определено как активы, финансовые инструменты и т. д. В любом случае я как правовед должен напомнить, что с точки зрения Конституции законным средством платежа в России является рубль.
ICO (привлечение инвестиций в виде продажи новых единиц криптовалют - токенов) не может быть в рублях, получается противоречивая конструкция.
Алексей Гузнов: Да, решения предстоит принять в рамках противоречивой парадигмы. Полностью мы пока позицию не выработали, но в любом случае криптовалюты не могут быть признаны законным средством платежа, универсальным средством обмена.
По большому счету, интерес к криптовалютам возник из-за бурного роста цены. Цена влияет на ожидания, формирует запрос на регулирование, в частности, отношений, возникающих в процессе ICO.
Гипотетически ICO может быть рассмотрено как некий эквивалент публичного размещения акций (IPO) в цифровой среде, а токены - как некий вид ценных бумаг. Тогда напрашивается создание механизма, который позволяет легальные денежные средства трансформировать в цифровые единицы, которые могут выпускаться в рамках ICO. Есть страны, которые регулируют и контролируют эти процессы. Есть и противоположный подход. Надо оценить все варианты.
На конференции о правовом регулировании финансового рынка, которую Банк России проведет 14 ноября, этой теме будет посвящен отдельный "круглый стол" с участием как специалистов, способных предложить технологические решения, так и людей, которые оценивают эти новшества сквозь призму права.
Без лишних формальностей
Банк России довольно давно настаивает на расширении своего права на так называемое профессиональное суждение. В этом году был выпущен консультативный доклад на эту тему, она также будет обсуждаться на конференции, о которой вы упомянули. Есть ли уже законопроект об этом?
Алексей Гузнов: Есть, и мы начинали его обсуждение за пределами Банка России. Дискуссия идет о сферах отношений, где для обеспечения качества надзора без профессионального суждения не обойтись, и механизмах, которые позволили бы балансировать наше суждение и оценку этого же факта со стороны самой финансовой организации.
Опыт применения определенных элементов профессионального суждения у нас уже есть. Например, мы в 2004 году заявили тему так называемых ненадлежащих активов, то есть источников капитала, сформированных за счет средств, которые сам же банк и предоставил. Так формировались капиталы в 90-х годах у многих известных (в прошлом) кредитных организаций. Мы активно начали с этим бороться, но понимали всю сложность ситуации. Решение принималось после обсуждения всех нюансов в комитете банковского надзора, и туда приглашались руководители банков, которые могли доказывать свою позицию.
Иными словами, когда мы говорим о профессиональном суждении, мы говорим о регулятивной ситуации, когда одной нормы недостаточно для описания фактических обстоятельств. Норма тогда должна задавать не столько формализованную структуру, сколько набор некоторых признаков, предположений, быть нормой-принципом.
В любом случае регулятору должно быть предоставлено право на применение такого механизма. Уже сейчас, в частности, мы оцениваем на основании профессионального суждения активы, капитал, залоги, влияющие на величину резервов банков, и можем потребовать отразить в отчетности результат нашей оценки.
В чем сложность с правовой точки зрения: мало присутствует формальная сторона вопроса. Оспаривание такого рода решений в суде проблематично, для суда это будет большой вызов. Поэтому споры должны в основном решаться на уровне диалога поднадзорной организации и регулятора.
В каких сферах Банк России может получить право на профессиональное суждение раньше всего?
Алексей Гузнов: Оценка активов, качества систем управления рисками и внутреннего контроля. Речь может также идти о распространении этого института на другие виды финансовых организаций помимо банков.
Предполагается при этом, что сотрудники надзорного блока получат иммунитет от судебного преследования?
Алексей Гузнов: Это сейчас обсуждается в правительстве. Базельский комитет банковского надзора неоднократно нам указывал, что у нас не реализован принцип защиты сотрудников надзора, принимающих ответственные решения, непосредственно влияющие на финансовое положение участника рынка.
Темы расширения профессионального суждения и иммунитета сотрудников надзорного блока взаимосвязаны.
Требования к регулятору, если общество доверяет ему профессиональное суждение, достаточно высоки. Но тогда мы должны получить право действовать так, чтобы у конкретного сотрудника не возникли последствия в виде имущественных требований к нему.
Санации страховщиков возможны уже в 2018 году
Банк России часто упрекают, что какие-то банки он спасает, а у каких-то при тех же проблемах просто отбирает лицензию. Нет ли идеи нормативно уточнить критерии санации банков?
Алексей Гузнов: Определенные критерии есть: это банки, чье банкротство может повлечь за собой "эффект домино" для банковской системы и страховые выплаты по которым превышают затраты на санацию. Едва ли можно зафиксировать в законе, что превышение потенциальных потерь над потенциальными затратами должно составлять какой-то строго оговоренный размер, например 10 процентов. А если будет чуть ниже, то что, даже не рассматривать варианты финансового оздоровления банка? Это как раз сфера профессионального суждения. Общество доверяет Банку России оценку каждого конкретного случая, задает обоснованные вопросы, и мы каждый раз готовы подробно пояснять свои действия.
Кроме банков, институт санации предлагается распространить и на страховщиков. Этот проект будет реализован по аналогии с процедурой санации банков или это будет иная конструкция?
Алексей Гузнов: Да, мы бы хотели видеть инструмент, который во многом был бы аналогичен механизму финансового оздоровления кредитных организаций. У Банка России, у Агентства по страхованию вкладов накопилось уже достаточно опыта его применения, и к страховой деятельности он вполне применим.
Проблема в том, что какие бы заплатки на базовый закон о страховании не ставились, в нем "зашиты" регуляторные подходы начала 90-х годов. Их суть - регулирования должно быть как можно меньше.
Чтобы повысить качество и устойчивость страховой отрасли, эту направленность закона надо менять, в том числе менять систему мер, предупреждающих злоупотребления со стороны руководителей и владельцев страховых компаний.
Опять-таки, на таких мерах построена система банковского надзора, она мобилизует владельцев предпринимать усилия для поддержания устойчивости банка. Вопрос о санации страховой компании также должен решаться только после того, как предприняты все усилия, мобилизующие владельцев восстановить финансовую устойчивость страховщика.
Первые случаи санации страховых компаний возможны уже в 2018 году?
Алексей Гузнов: Мы надеемся, что механизм будет готов в следующем году. Во всяком случае, институт санации через Фонд консолидации банковского сектора был создан в очень краткие сроки и практически сразу он заработал.
Недавно Банк России пообещал распространить "период охлаждения" на коллективные договоры страхования, которые банки навязывают заемщикам. Клиент получит право на возврат всей суммы, уплаченной за страховку, включая комиссию банка, или только страховую премию?
Алексей Гузнов: Идет дискуссия, возможны варианты. Здесь много нюансов, которые не позволяют добиться каких-то бонусов для заемщиков введением "периода охлаждения" в "лобовую". В частности, страховая премия не фиксируется в качестве самостоятельного элемента.
Банкирам не оставят времени на бегство
Банк России планирует ограничивать выезд за границу недобросовестных банкиров. Как именно будут вводиться ограничения?
Алексей Гузнов: Речь идет о системе предупреждения, которая стимулировала бы возвращать долги тех лиц, от деятельности которых пострадали кредиторы, вкладчики и другие клиенты и контрагенты банков.
Сейчас в силу того, что возможности добиться экстрадиции относительно невелики, мы не можем в полной мере обеспечить реализацию принципа неотвратимости наказания. Если подходить к вопросу чуть шире, то речь идет не только об уголовном наказании, но и о разделении тех убытков, которые понесли кредиторы.
Первый опыт более или менее эффективного привлечения скрывающегося за границей банкира к гражданско-правовой ответственности - это дело в отношении бывшего владельца Межпромбанка (Сергея Пугачева, часть зарубежных активов которого арестована. - Прим. ред.). Это удалось не только благодаря активной позиции Агентства по страхованию вкладов, но и благодаря тому, что кредиторы пошли на определенные расходы. Однако это не во всех случаях возможно. С другой стороны, мы должны найти баланс с защищаемым Конституцией правом лица на выезд.
Я уверен, что ограничения должны вводиться судебным решением. Инициировать его может Банк России, который оценивает деятельность лица в преддверии отзыва лицензии, но через правоохранительные органы, которые видят уголовно-правовую составляющую происходящего.
Решение должно приниматься на достаточно ранней стадии, иначе оно не будет эффективным, с другой стороны, его необходимость должна быть оценена всеми компетентными публичными институтами.
Если это будет полноценный судебный процесс, то его начало просто послужит сигналом, что пора бежать, разве нет?
Алексей Гузнов: Нет, конечно. Есть способы упрощенного судопроизводства, такого рода механизмы будут задействованы в этом случае.
И проект, и обсуждение этого института идут очень непросто. Думаю, какую-то часть следующего года мы потратим на разработку всех этих механизмов.
ЦБ дал клиентам-отказникам возможность исключения из черных списков
Физические и юридические лица, которым в одном из банков было отказано в открытии счета или проведении операции, получили возможность исключения из черных списков отказников. Методуказания, описывающие механизм реабилитации, утвердил зампред Банка России Дмитрий Скобелкин.
Банки обязаны сообщать в Росфинмониторинг обо всех фактах отказов в обслуживании - не только если клиент "сомнителен" с точки зрения правил противодействия отмыванию преступных доходов (ПОД/ФТ), но и в том случае, если им не были предоставлены какие-либо документы, либо истек срок действия его паспорта. Списки отказников поступают в ЦБ, а тот, в свою очередь, с конца июня доводит их до кредитных организаций. Банки обязаны рассматривать наличие клиента в черном списке лишь как один из факторов оценки его риска, требующий повышенного внимания. Предприниматели жаловались на отказы "автоматом", технические ошибки и отсутствие процедуры реабилитации.
Теперь банки смогут аннулировать сведения об отказниках, если они попали в список по основаниям, не связанным с ПОД/ФТ. Банкам рекомендовано определить подразделение или сотрудника, уполномоченных рассматривать жалобы клиентов на отказы в получении банковских услуг.
Банк России будет проверять обоснованность решений по жалобам на внесение в черные списки, в том числе запрашивая документы и пояснения, и делать вывод об эффективности контроля в области ПОД/ФТ в конкретном банке, говорится в методических указаниях.
Банки узнают клиентов издалека
Алексей Геннадьевич, какие поправки к законопроекту об удаленной идентификации клиентов банков вы будете предлагать ко второму чтению?
Алексей Гузнов: Они направлены на уточнение круга тех субъектов, которые могут проводить удаленную идентификацию и формировать информацию о ней, а также на оценку качества и надежности этих услуг со стороны финансовых организаций. Нам бы не хотелось, чтобы персональные данные клиентов появились неожиданным образом в совсем не подходящем месте.
У этого законопроекта высокая степень готовности. Он потребует много технических решений не только от банков и от нас, но и от ведомств, которые регулируют сферу связи и коммуникаций.
По-прежнему предполагается, что полномасштабному внедрению удаленной идентификации будет предшествовать "пилот" в трех-четырех банках?
Алексей Гузнов: Не исключено, это обсуждается.
Банки заинтересованы в механизме удаленной идентификации, для них это возможность снизить издержки. Для клиентов банков это означает, что финансовая услуга будет доступна в любом месте, откуда можно выйти в Интернет. Не будет необходимости приходить в банк, хотя кому-то, конечно, будет приятнее прийти в офис, от них никто полностью отказываться не собирается.
Полностью система удаленной идентификации заработает в 2019 году?
Алексей Гузнов: Рассматриваются разные варианты, в том числе и эта дата.
Какие еще приоритеты у вас на остаток осенней сессии Госдумы?
Алексей Гузнов: В самое ближайшее время может пройти второе чтение законопроект о синдицированном кредите, важном для развития корпоративного кредитования. Изначально эта тема заявлялась как небольшие поправки в ГК РФ, сейчас это полноценный закон, описывающий всю специфику отношений между синдикатом кредиторов.
Надеемся, что до конца года увидят свет уже в качестве принятого закона поправки, улучшающие качество информирования заемщика о рисках кредита в иностранной валюте.
Также рассчитываем на принятие законопроекта о передаче под надзор Банка России аудиторов, подтверждающих отчетность финансовых институтов и публичных компаний. Опыт показывает, что все-таки пока без публичного надзора за аудиторами не обойтись. Но важно с этим сбалансированно совместить тот опыт взаимодействия с аудиторами, который накопили саморегулируемые организации. Законопроект идет непросто, прежде всего потому, что для самих аудиторов это большой вызов.
Кроме того, еще в эту сессию могут быть приняты поправки о негосударственных пенсионных фондах. Во-первых, должна быть решена на институциональном уровне проблема переходов, когда либо один НПФ "не отпускает" застрахованное лицо в другой фонд, либо, наоборот, переход совершается почему-то помимо воли застрахованного лица. Во-вторых, будут предъявляться повышенные требования к управлению рисками при инвестировании пенсионных накоплений.
В повестке Думы есть старая и достаточно тяжелая тема - законопроект о создании института уполномоченного по защите прав потребителей финансовых услуг, который в обязательном порядке должен до суда рассматривать споры между финансовыми организациями и клиентами. На моей памяти это уже четвертая или пятая версия. Есть трудности в решении вопроса о финансировании этого института и статуса омбудсмена - он должен быть лицом достаточно авторитетным, чтобы его решения носили характер общественно признанных. Кроме защиты прав потребителей, законопроект направлен против тех лиц, которые злоупотребляют правами, принадлежащими потребителям, например, против мошенников на рынке ОСАГО - я предпочитаю называть их именно так, а не "автоюристами".
Когда Банк России становился мегарегулятором, в Думе была идея формально закрепить за ним право законодательной инициативы, раз фактически он является одним из активных участников законотворчества. Сейчас не рассматривается такая возможность?
Алексей Гузнов: Насколько мне известно, нет, ведь для этого пришлось бы менять Конституцию.
Эксперты "РГ", в том числе сотрудники Банка России, рассказывают о вопросах банковского регулирования в рубрике "Юрконсультация". Задать свой вопрос им можно здесь.