Введенные ограничения в закупочном законодательстве и жесткая позиция минфина по бюджетным обязательствам регионов и муниципалитетов делают невозможным применение ранее популярной модели строительства "в рассрочку". При этом доля внебюджетных инвестиций, "законтрактованных" в концессиях и проектах ГЧП, пока не дотягивает и до 3 процентов от общего объема инвестиций в инфраструктуру в России. Ситуация подтолкнула власть к обсуждению структурной реформы на инфраструктурном рынке, которую с подачи президента окрестили "инфраструктурной ипотекой".
Часть рынка увидела в "инфраструктурной ипотеке" запрос на создание специальной структуры - аналога АИЖК в виде фонда или иного института развития. Другие восприняли это как задачу по запуску нового механизма финансирования проектов, например, за счет налоговых эффектов, как в применяемой в ряде стран модели TIF. Отдельные строительные компании считают, что запуск "инфраструктурной ипотеки" должен вернуть стройку "в рассрочку". Минэкономразвития уже подготовило и направило в правительство комплекс мер по совершенствованию законодательства и институциональной среды в сфере ГЧП, которые должны способствовать росту частных инвестиций в инфраструктуру.
Реализация любого из подходов однозначно пойдет рынку на пользу. Однако у ряда игроков есть сомнения, позволят ли предлагаемые меры изменить ситуацию? Участники рынка ГЧП неоднократно говорили, что проблемы связаны с отсутствием качественных проектов и неготовностью публично-правовых образований предоставлять "бюджетное плечо" в виде софинасирования части затрат инвестора или гарантии минимальной доходности, без которых экономика большинства проектов не "летает".
Осторожность, а иногда и принципиальная позиция органов власти не участвовать "рублем" в проектах ГЧП связана с проблемой бюджетной обеспеченности и накопленными долгами - на 1 сентября 2017 года совокупный госдолг регионов и муниципалитетов составил 2,2 триллиона рублей. Имеет место и другая проблема - не всегда собственник объекта является ключевым выгодоприобретателем и получает основные налоговые и социально-экономические эффекты от его создания, при том что основная бюджетная нагрузка ложится именно на него. Это привело к тому, что в России сформировался серьезный дисбаланс между задачами регионов по развитию инфраструктуры и ресурсами на их исполнение.
Органы власти на местах давно просят предусмотреть механизм предоставления субсидий из федерального бюджета для софинансирования региональных ГЧП-проектов, которые направлены на достижение общегосударственных целей. Такого рода поддержка регионов уже используется - собранные от системы "Платон" средства могут идти на реализацию дорожных ГЧП-проектов в регионах. Но, как показал опыт, накопленных ресурсов не хватает и на десятую часть региональных потребностей, а в других отраслях федеральная финансовая поддержка в принципе не предусмотрена.
Немало проблем регионам создают бюджетные ограничения, не позволяющие увеличивать долговую нагрузку даже для реализации действительно необходимых и экономически эффективных инфраструктурных проектов. 72 региона уже заключили с минфином соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств, а следовательно, вынуждены доказывать практически любые значимые расходы на инфраструктуру.
За последние 3-4 года в России так и не появилось удобных инструментов привлечения финансирования на подготовку проектов ГЧП. Один из пунктов программы "инфраструктурная ипотека" предполагает создание механизма предпроектного финансирования за счет средств федерального бюджета. Наличие такого механизма будет востребовано для проектов, в которых основным выгодоприобретателем является Россия, однако для остальных проектов меру сложно назвать применимой - бюджетных ресурсов на всех не хватит. Например, в созданный в 2007 году India Infrastructure Project Development Fund Министерство финансов Индии вложило 18 миллионов долларов, а в Philippines Project Development and Monitoring Facility правительства Филиппин и Австралии в равных долях вложили по 6 миллионов долларов, можно предположить, что бюджет РФ вряд ли выделит на эти цели больше 10 миллионов долларов, а значит, предпроектное финансирование смогут получить только 20-25 проектов ГЧП, при том что поддержки ждут сотни региональных проектов.
Импульсом для запуска новых проектов может послужить использование возможностей наднациональных организаций - Евразийского банка развития, Банка БРИКС и Азиатского банка инфраструктурных инвестиций. Главное - оказать содействие этим организациям в экспертизе предлагаемых проектов.
Не менее острой остается проблема нехватки бюджетных средств на непосредственную реализацию проектов. По сути, в России остался только один неиспользованный козырь - уровень суверенного долга, который до сих пор остается одним из самых низких в мире. Существующий внешний госдолг России является очень низким не только по отношению к давним историческим значениям, но и на фоне существующей мировой практики. В 2016 году суверенный долг России составил 17 процентов от ВВП, что меньше средних показателей по группам развивающихся и развитых стран.
В России уже есть пример привлечения дополнительного бюджетного финансирования для реализации инфраструктурных проектов через выпуск облигаций, приравненных по своей сути к облигациям федерального займа. Такой подход применяет в своей деятельности госкомпания "Автодор", которая уже привлекла более 50 миллиардов рублей на исполнение своих обязательств по концессионным соглашениям в автодорожной сфере, в том числе с использованием средств ФНБ. Еще практически 200 миллиардов рублей через выпуск облигационного займа "Автодор" планирует привлечь до 2020 года.
Практика участия квазигосударственной структуры на публичной стороне для предоставления необходимого "бюджетного плеча" под федеральные гарантии поможет и при реализации региональных проектов. Не будет необходимости создавать гарантийный или иной бюджетный фонд, принимать отдельный порядок предоставления субсидий, а концепция TIF может быть реализована без реформирования существующей налоговой системы. Если такая организация будет выступать в качестве самостоятельной стороны соглашения, она также сможет претендовать и на часть "бюджетных" эффектов и выручки от реализации проекта, а также на часть имущества, созданного в рамках проекта.
*Это расширенная версия текста, опубликованного в номере "РГ"