Как продвинуться в урегулировании конфликта на юго-востоке Украины
Тот факт, что сегодня и Москва, и Киев в принципе согласны с идеей развертывания миротворческой миссии ООН, хотя и по-разному понимают ее содержание, повышает шансы на продвижение вперед. При наличии политической воли подходы России и Украины можно привести к общему знаменателю.
Зачем нужна миротворческая операция
Первое, она имеет смысл только в том случае, если поможет сдвинуть с мертвой точки минский процесс. Инициатива России на этом направлении позволяет перевести переговорный процесс от обмена взаимными обвинениями в том, по чьей вине затягивается выполнение минских соглашений, в предметную плоскость.
Второе, миротворческая операция должна вести не к замораживанию конфликта, а к его урегулированию. Превращение Донбасса в еще одно Приднестровье - только в десять раз больше - не решение проблемы, а перекладывание ее на будущие поколения. Замораживание конфликта - это тоже весьма вероятный вариант развития событий. Но такой сценарий неизбежно приведет к деформации социально-экономического развития Донбасса, а также приграничных областей Украины и России. Миротворческая операция создаст гарантии постепенного восстановления социально-экономических связей и экономики региона.
Третье, сегодня блокировка политического диалога с Россией создает в Киеве иллюзию возможности руками Запада добиться урегулирования конфликта на своих условиях. Поэтому любые шаги, способствующие урегулированию, должны, с одной стороны, предлагать Киеву осязаемую альтернативу бесконечному затягиванию конфликта, а с другой - подталкивать его к пониманию того, что бесконечно рассчитывать на безоговорочную поддержку со стороны Запада он не может. Прекращение вооруженного противостояния на юго-востоке Украины будет создавать именно такие стимулы и поставит в повестку дня выполнение политических аспектов урегулирования конфликта.
Мандат миротворцев
Нам представляется разумным в качестве первого шага развернуть миротворцев по обе стороны от линии соприкосновения сторон в т.н. зоне безопасности, глубина которой гарантировала бы невозможность внезапной агрессии друг против друга или скрытной подготовки к ней. Задачи миротворцев должны заключаться в обеспечении эффективного соблюдения минских договоренностей о прекращении огня и оказании содействия Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ в выполнении ее мандата. Особое внимание при этом должно быть уделено разведению военных сил сторон на участках, на которых чаще всего происходят вооруженные столкновения и где находятся жизненно важные объекты инфраструктуры, выведение которых из строя может еще больше усугубить гуманитарный кризис.
Для эффективного решения этих задач недостаточно развертывания военных наблюдателей или разделительных сил, которые нередко в истории ООН вынуждены были бессильно наблюдать за обострениями противостояния и в лучшем случае регистрировать их, как это сейчас делает миссия ОБСЕ. Помимо расследования вооруженных инцидентов в зоне безопасности и поддержания каналов связи с участниками конфликта, в целях предотвращения эскалации опасных военных инцидентов миссия должна иметь право пресекать нарушение условий прекращения огня с любой стороны, не допускать возвращения тяжелых вооружений в зону безопасности, обеспечивать в случае необходимости безопасность гражданского населения, пресекать попытки помешать ей в выполнении мандата.
Из этих задач вытекает характер мандата миротворцев как выполняющих по сути функции сил не только "поддержания мира", но и "принуждения" к нему. Такая операция может быть развернута только ООН. Соответственно, в рамках ООН и должны вырабатываться ее детали и формироваться международный воинский контингент.
Состав миссии
Миротворческие операции ООН должны соответствовать принципу беспристрастности. Они не должны поддерживать ни одну из сторон конфликта "против другой", хотя могут и должны пресекать попытки срыва прекращения огня или действия, представляющие угрозу для безопасности и жизни гражданского населения.
Сегодня Запад, подталкиваемый Киевом, отвергает возможность участия России в миротворческой операции на юго-востоке Украины. Для России неприемлемо включение в состав миротворческой миссии военных контингентов США и других стран НАТО. Эти вопросы предстоит решить на переговорах по мандату миротворческой операции, и достижение компромисса будет исключительно сложной, но жизненно важной задачей. Исходя из того, что укомплектовать миссию было бы желательно силами стран-членов ОБСЕ, выбор получается небольшой. В первую очередь в качестве беспристрастных миротворцев всеми сторонами могли бы быть восприняты Беларусь, Казахстан, Сербия, Австрия, Финляндия, Швеция. Однако, в случае необходимости, к деятельности миссии могут быть привлечены миротворцы ООН, представляющие страны, имеющие опыт участия в проведении миротворческих операций.
Если это потребуется, можно предусмотреть дополнительные меры, которые всем заинтересованным сторонам обеспечили бы достаточный уровень транспарентности деятельности миротворцев и гарантии их беспристрастности. К примеру, можно было бы включить в состав миссии невооруженных наблюдателей от России и Украины, дополнить мандат миссии ОБСЕ наблюдением за тем, как миротворцы ООН выполняют свои задачи. Можно было бы также предусмотреть возможность сотрудничества миротворцев с российско-украинским Совместным центром по контролю и координации, созданным осенью 2014 г.
С кем договариваться
Позиции России и Украины диаметрально противоположны в вопросе о подключении Донецка и Луганска к согласованию параметров миротворческой операции. Если Москва настаивает на их подключении, то Киев категорически возражает, не рассматривая ДНР и ЛНР в качестве сторон в конфликте.
Нам представляется, что при наличии политической воли данная проблема может быть решена, не дожидаясь сближения позиций России и Украины в этом вопросе. Мандат миротворческой миссии готовится Советом Безопасности ООН (с привлечением Украины). Участие представителей ДНР и ЛНР на этом этапе хотя и желательно, но не обязательно. Для принятия Советом Безопасности ООН решения о развертывании миссии достаточно Минских соглашений, предусматривающих прекращение огня.
Но для практического развертывания операции одного только согласия принимающей страны (Украины) недостаточно. Миротворческая доктрина ООН требует согласия всех сторон, и в особенности тех, от которых зависит обеспечение безопасности персонала миссии. Без подписания типового меморандума с представителями ДНР и ЛНР (и Украины) ни одно государство просто не направит свой контингент в зону конфликта. Это пока не хотят понять в Киеве, но должны понимать в столицах стран постоянных членов СБ ООН. Важно, чтобы они способствовали разъяснению украинскому руководству реальных возможностей урегулирования.
В то же время для развертывания операции представителям ООН будет достаточно подписать меморандумы с ДНР и ЛНР (и Украиной), в которых в том числе будет зафиксировано согласие всех сторон с мандатом миротворцев и будут содержаться необходимые гарантии. В противном случае ДНР и ЛНР не будут связаны никакими обязательствами в отношении миротворцев. В соответствии со сложившейся международной практикой подписание таких меморандумов не будет означать признание самопровозглашенных республик.
Последующие шаги
По мере консолидации режима прекращения огня и стабилизации обстановки в зоне безопасности географический охват деятельности миротворческой миссии может, при необходимости, расширяться. Такое расширение разумно синхронизировать с международной политической и гуманитарной миссией присутствия, в задачи которой входило бы оказание содействия в реализации невоенных аспектов минских договоренностей. Лишь гуманитарные и социально-экономические аспекты урегулирования могут стать основой формирования политического процесса. Расширение зоны миротворческой операции, в задачи которой входило бы обеспечение безопасности персонала миссии международного присутствия, способствовало бы проведению выборов и завершению процесса формирования легитимных органов власти на Востоке Украины.
Международное присутствие
Помимо развертывания миротворческой миссии с целью консолидации режима прекращения огня мы считаем целесообразным развертывание на Востоке Украины присутствия международной гуманитарной миссии для оказания содействия в решении невоенных аспектов минских договоренностей (помимо тех, которые зависят исключительно от Киева, включая принятие соответствующих законов и конституционных актов, которое до сих пор не осуществлено).
Такое присутствие, с нашей точки зрения, потребуется на весь период, на который будет распространяться действие особого статуса районов Восточной Украины. Оно необходимо для координации деятельности различных международных структур, направленной на решение задач постконфликтного восстановления, включая проведение выборов, формирование легитимных институтов власти, возвращение беженцев и внутренне перемещенных лиц, поддержание правопорядка, обеспечение независимого правосудия, восстановление экономики, доставку гуманитарной помощи и других задач.
К сожалению, обсуждаемые в последнее время варианты международного присутствия на юго-востоке Украины явно не повысили привлекательность этой идеи. Вряд ли Киев может воодушевить пример администрации ООН в Косово, завершившийся отделением последнего от Сербии. А представителей ЛНР и ДНР пугает пример Восточной Славонии, где деятельность международной администрации не остановила этнические чистки.
Международное присутствие на юго-востоке Украины нужно как раз для того, чтобы предотвратить повторение как первого, так и второго варианта развития событий. К тому же необходимо реалистически оценивать те решения, которые возможны сегодня в различных международных организациях.
Теоретически международное присутствие может быть развернуто на юго-востоке Украины по решению Совета Безопасности ООН в качестве компонента или компонентов комплексной миростроительной операции организации. В этом случае миротворческая операция могла бы быть одной (первой) из составляющих такой многокомпонентной миссии.
Преимуществом комплексных многокомпонентных присутствий ООН и ОБСЕ было бы сосредоточение всех аспектов международной деятельности в одних руках. Однако с учетом реального положения дел, в том числе нежелательности пересмотра мандата нынешней мониторинговой миссии ОБСЕ, вариант координации деятельности различных организаций с политической точки зрения представляется нам более реалистичным и потому предпочтительным. Для обеспечения эффективности координации и исключения дублирования в деятельности различных структур потребуется и будет достаточно наладить тесное взаимодействие на месте между специальными представителями генерального секретаря ООН и действующего председателя ОБСЕ. Решение этой задачи возможно в том числе путем назначения одного и того же лица в качестве специального представителя обеих организаций. Это позволит сосредоточить управление деятельностью и ООН, и ОБСЕ в одних руках.
Выдвигаемые на экспертном и дипломатическом уровне западными партнерами предложения разместить миротворцев ООН в том числе и на российско-украинской границе могут быть реализованы после выполнения всеми сторонами Минских соглашений, а также при условии успешного осуществления миротворческой миссии на линии разграничения сторон конфликта и сопредельных участках.
Разумеется, в процессе согласования параметров возможной операции по поддержанию мира на юго-востоке Украины могут появиться и другие развязки кажущихся сегодня неразрешимыми проблем. Главное - что такие развязки возможны, и необходимо прилагать настойчивые усилия для их достижения. Реакция на прорывное предложение Владимира Путина покажет истинные цели Запада: урегулирование конфликта или приобретение новых сфер влияния.