Зорькин: Задача государства - признавать и защищать цифровые права граждан
Развитие информационных технологий за два последних десятилетия ведет к формированию новой, так называемой цифровой реальности. Цифровые технологии проникают в сложившиеся отношения и институты (например, банковские операции в онлайн-режиме, электронные библиотеки и т.д.). Более того, речь идет о создании новой реальности, не имеющей аналогов в прежнем мире, - интернет вещей, цифровой экономики, криптовалюты и т.п.
Юристы ведут дискуссии об использовании роботов в своей профессии. Компьютеры могут выполнять ряд типовых юридически значимых процедур, в том числе подготовку различного рода документов, и стать, следовательно, эффективным помощником юриста.
Первые попытки функционирования роботов-юристов уже есть и в России.
В этих обстоятельствах прежнее нормативно-правовое регулирование различных сфер социальной жизни нуждается в существенной модернизации. Подобно тому, как правила дорожного движения, рассчитанные на регулирование езды на лошадях, сменились правилами автомобильного движения, правилами авиаперевозок и космических полетов, так и сегодня зарождается новое право - "право второго модерна", регулирующее экономические, политические и социальные отношения в контексте мира цифр, Больших данных, роботов, искусственного интеллекта.
Фундаментальные права человека, гарантированные Конституцией и международно-правовыми актами (свобода выражения мнения, включающая свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений и др.) конкретизируются в законодательстве на каждом историческом этапе развития страны. При этом законодатель призван обеспечить оптимальный уровень такой конкретизации. Он не должен забегать вперед, но и не должен отставать от запросов развития. Очевидно, наступило время конкретизации прав и свобод человека и гражданина применительно к цифровой реальности.
Цифровизация социальной жизни привела к появлению ранее неизвестных так называемых цифровых прав. Под цифровыми правами понимаются права людей на доступ, использование, создание и публикацию цифровых произведений, на доступ и использование компьютеров и иных электронных устройств, а также коммуникационных сетей, в частности к сети интернет.
А также право свободно общаться и выражать мнения в Сети и право на неприкосновенность частной информационной сферы, включая право на конфиденциальность, анонимность (обезличенность) его уже оцифрованной персональной информации.
Необходимость признания и защиты цифровых прав провозглашена в ряде международных правовых актов. Так, Хартия глобального информационного общества (Окинава, 22 июля 2000 г.), принятая представителями восьми ведущих мировых держав, включая Россию, провозглашает необходимость укрепления соответствующей политики и нормативной базы, содействующих сотрудничеству по оптимизации глобальных сетей, борьбе со злоупотреблениями, которые подрывают целостность сети, по сокращению разрыва в цифровых технологиях, инвестированию в людей и обеспечению глобального доступа и участия в этом процессе. В качестве основополагающих правил Хартия предусматривает:
- развитие эффективного механизма защиты частной жизни потребителя, а также защиты частной жизни при обработке личных данных, обеспечивая при этом свободный поток информации;
- дальнейшее развитие и эффективное функционирование электронной идентификации, электронной подписи, криптографии и других средств обеспечения безопасности и достоверности операций.
В Хартии также подтверждена обязанность государств согласовывать свои действия по созданию безопасного киберпространства, безопасности информационных систем, защищенных от преступности, в том числе от транснациональной организованной преступности.
В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2013 г. № 68/167 "Право на неприкосновенность личной жизни в цифровой век" отмечается, что быстрые темпы технологического развития позволяют людям во всех регионах мира пользоваться новыми информационными и коммуникационными технологиями и в то же время повышают способность правительств, компаний и физических лиц отслеживать, перехватывать и собирать информацию, что может нарушать или ущемлять права человека (особенно право на неприкосновенность личной жизни). При этом подчеркивается, что необходимость обеспечения общественной безопасности может оправдывать сбор и защиту некоторой конфиденциальной информации, но государства должны гарантировать соблюдение в полном объеме своих международно-правовых обязательств в сфере прав человека.
В Резолюции содержится призыв ко всем государствам: а) уважать и защищать право на неприкосновенность личной жизни, в том числе в контексте цифровой коммуникации; б) положить конец нарушениям этих прав и создавать условия для предотвращения таких нарушений, в том числе путем обеспечения соответствия национального законодательства их международным обязательствам; в) провести обзор своих процедур, практики и законодательства, касающихся слежения за сообщениями, их перехвата и сбора личных данных, включая массовое слежение, перехват и сбор, в целях защиты права на неприкосновенность личной жизни путем обеспечения полного и эффективного выполнения всех международных обязательств; г) учредить новые или продолжать использовать уже имеющиеся независимые, эффективные внутренние надзорные механизмы, способные обеспечивать транспарентность в соответствующих случаях и подотчетность в отношении слежения государств за сообщениями, их перехвата и сбора личных данных.
Цифровые права человека - это, по сути, конкретизация (посредством закона и правоприменительных, в том числе судебных, актов) универсальных прав человека, гарантированных международным правом и конституциями государств, - применительно к потребностям человека и гражданина в обществе, основанном на информации. Задача государства - на основе Конституции и с учетом указанных международных документов - признавать и защищать цифровые права граждан от всевозможных нарушений, обеспечивая при этом конституционно-правовую безопасность личности, общества и государства.
В Российской Федерации в сфере информационного права действуют Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и целый ряд связанных с ним других законодательных актов, регулирующих оборот информации, в том числе "О персональных данных", "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации", "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" и др.
Однако существующее законодательство далеко не в полной мере отвечает потребностям времени, поскольку многие законы слабо связаны как с указанным базовым законом, так и между собой. В связи с этим информационное законодательство нуждается в систематизации, избавлении от повторов и приведении его понятийного аппарата в стройное, непротиворечивое состояние.
Одним из вариантов такой систематизации могло бы стать принятие Информационного кодекса Российской Федерации. Эта идея получила свою реализацию в подготовленной Институтом государства и права РАН в 2014 г. Концепции проекта Информационного кодекса Российской Федерации. В основу концепции положено право граждан на информацию и формы его реализации. В советское время информационное право рассматривалось в качестве элемента административного права, основным методом которого является метод императивных предписаний со стороны государственных органов. В контексте ныне действующей Конституции РФ необходима разработка конституционно-правовой концепции информационного права, основу которого должно составлять конституционное право граждан на информацию.
Информационный кодекс призван конкретизировать конституционное право человека и гражданина на информацию, урегулировать общие вопросы оборота информации в Российской Федерации, закрепить ряд правовых понятий, связанных с оборотом информации, а также установить общие требования к государственным информационным системам, которые будут разрабатываться, вестись и поддерживаться соответствующими органами государственной власти, государственными органами. Законодателю предстоит определить основные формы оборота информации, установив права и обязанности его участников, непротиворечивым образом определить правовой режим информации в публично-правовой и частноправовой сферах, а также основания, формы и пределы применения информационных технологий в деятельности соответствующих субъектов права.
Цифровые технологии способны автоматизировать правовое обеспечение гражданского оборота в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Речь идет о так называемых смарт-контрактах. Сейчас в большинстве случаев исполнение заключенного договора, например купли-продажи, зависит от доброй воли сторон. Продавец не может быть абсолютно уверен в том, что получит деньги за товар. У покупателя нет полной уверенности, что он получит товар от продавца. Для получения таких гарантий используются различные способы обеспечения исполнения обязательств. Это, как правило, увеличивает сроки заключения договора и повышает транзакционные издержки. Необходимость в таких издержках отпадает при заключении смарт-контракта, в который заложен механизм самоисполнения. Как только покупатель переводит деньги, к нему автоматически переходит право собственности на товар.
Развитие смарт-контрактов способно изменить существующие представления об исполнении обязательств и серьезно повлиять на весь гражданский оборот. Технологические возможности внедрения смарт-контрактов связаны в том числе с ускоренным проникновением в нашу повседневную жизнь технологии блокчейн.
Дело в том, что исполнение договоров всегда привязано к наступлению каких-то юридических фактов (чьим-то действиям, наступлению определенных дат и т.п.). Задача машины эти факты безусловным образом зафиксировать. Во многих случаях фиксация фактов возможна именно при помощи технологии блокчейн. В этом смысле данная технология способна успешно конкурировать с профессией нотариуса, выполняющего сейчас сходные функции. В блокчейн можно записывать даты рождения людей, финансовые транзакции, отпечатки пальцев, хранить сведения о таких документах, как дипломы, паспорта, водительские права и т.д. В перспективе эта технология может помочь в борьбе с разного рода мошенничеством и даже, как отмечают специалисты, способна уничтожить коррупцию в данной сфере отношений.
В то же время новейшая информационная технология, как и любая другая технология, может быть использована не только на пользу человечеству, но и в праворазрушительных, криминальных целях. Эксперты предупреждают, что при применении соответствующей технологии в сфере гражданско-правовых отношений теоретически существует вероятность осуществления так называемой "атаки 51%", когда группа участников сети сконцентрирует в своих руках 51% вычислительных мощностей и сможет таким образом начать действовать в своих интересах, подтверждая только выгодные для себя транзакции.
Принципиально новые возможности использования цифровой технологии открываются не только в сфере частного права и гражданского оборота, но также для оптимизации государственных функций - будь то законотворчество, правоприменение или судопроизводство - на основе конституционных принципов верховенства права и народовластия. Кажется фантастическим предложение специалистов "упаковать" законы в программный код с целью обеспечения стройности, определенности и однозначности содержания нормативных актов. И хотя, скорее всего, сторонники такого подхода преувеличивают его возможности и недооценивают вариативность общественных отношений, подлежащих регулированию, саму эту идею нельзя отбрасывать.
Цифровые технологии могут существенно повысить качество правоприменения в органах исполнительной власти. А искусственный интеллект может значительно ускорить и упростить выполнение возложенных на них публичных правомочий, в том числе связанных с правоприменительной деятельностью. Есть место для искусственного интеллекта и в судопроизводстве. Специалисты прогнозируют революцию в познавательно-доказательственной базе (цифровые следы как электронные доказательства; новые виды судебных экспертиз); электронные средства организации работы суда (электронный документооборот, электронное дело, интеллектуальные системы анализа материалов дел, правового регулирования); системы электронного участия в процессе (видео-конференц-связь, электронные повестки и СМС-уведомления, электронные копии материалов дел). В этой связи интересно отметить, что в Китае создан и заработал первый интернет-суд.
Принципиально новые возможности использования цифровой технологии возникают для оптимизации функционирования государства в целях защиты основополагающих конституционных ценностей, в том числе таких, как фундаментальные права и свободы человека и гражданина (личные, политические и социальные), суверенитет, территориальная целостность и безопасность России.
Актуальной проблемой взаимоотношений человека и власти в цифровом обществе является определение возможных ограничений цифровых прав федеральным законом, в том числе допустимых пределов контроля информационной среды со стороны правоохранительных служб с целью обеспечения эффективной защиты общества от киберпреступлений. Наглядным примером этому служит конфликт по поводу невыполнения компанией Telegram Messenger требований ФСБ России о предоставлении средств дешифровки сообщений. С аналогичными проблемами сталкиваются и правоохранительные органы других стран. Все это свидетельствует о необходимости поиска в законодательном регулировании оптимального правового компромисса между возможностью доступа правоохранительных служб к компьютерной информации и правом граждан на ее конфиденциальность.
Отправной точкой и методологическим ориентиром на этом пути должны стать конституционные принципы и нормы. Какой бы ни была цифровая реальность по степени ее развитости, она в конечном счете должна подпадать под действие Конституции как нормативного акта, имеющего высшую юридическую силу в российской правовой системе, в том числе по отношению к законоположениям, регулирующим указанную сферу новых отношений.
Так, ч. 4 ст. 29 Конституции РФ гарантирует каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; при этом перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется Федеральным законом. Эта норма во взаимосвязи с положениями Конституции о прирожденных, неотчуждаемых правах человека, осуществляемых на основе равенства и справедливости (ст. 2, ч. 3 ст. 17, ст. 19, ч. 3 ст. 55) означает, что законодатель обязан гарантировать указанное конституционное право и может вводить лишь такие ограничения, которые в России как демократическом правовом государстве необходимы для защиты конституционных ценностей, с соблюдением критериев соразмерности (пропорциональности) и баланса конкурирующих прав и интересов.
Исходя из этого, государство вправе определить незаконные способы оборота информации, связанные прежде всего с их общественной опасностью, объективной противоправностью, несущей реальную угрозу правопорядку. Положения главы 2 Конституции РФ о правах и свободах человека и гражданина предполагают общедозволительный метод их регулирования (разрешено все, что не запрещено), в то время как полномочия и компетенция государственных органов регулируются посредством разрешительного метода (позволено только то, что разрешено). Следовательно, свобода поведения индивида в интернете находится под защитой указанных положений Конституции и как таковая должна гарантироваться действующим законодательством. Именно эта конституционная идея должна быть положена в основу новых законоположений, связанных с регулированием информационных прав человека и гражданина и их государственной защитой, в том числе посредством правосудия.
Как всегда сложным будет отыскание баланса между регулятивными и охранительными нормами. С одной стороны, государство не должно оставлять человека в сети интернет один на один с преступными посягательствами на его права, законные интересы и имущество. Но, с другой стороны, применяемые меры (технологии) противодействия преступности не должны превращаться в чрезмерные ограничения, посягая на саму суть (основное содержание) конституционного права на информацию и находящейся под его защитой свободы поведения человека в интернете.
Как показывают социологические исследования, все большее число российских граждан уделяют внимание вопросам упрочения законности и правопорядка в стране, главным образом связывая это с борьбой с коррупцией, безответственностью и игнорированием запросов людей. История учит, что усиливающиеся внутренние протесты и недовольство людей могут быть гораздо более опасными по своим социально-политическим последствиям, чем угрозы внешнего порядка. Они за короткий период могут обрушить иллюзию стабильности. Мы в этом убедились на примере некоторых недавних событий.
Нет смысла перечислять ошибки, допущенные на разных уровнях государственного управления при реагировании на трагедию, связанную с пожаром в торговом центре в Кемерово, и стихийные акции протеста жителей городов Московской области, расположенных рядом с мусорными полигонами. Они достаточно подробно изложены в СМИ. Мы наблюдали некомпетентность, растерянность представителей власти, неуважение к гражданам. Ответную реакцию людей на эти провалы региональные власти в ряде случаев пытались выдать за злонамеренные действия неких "бузотеров". Забывая при этом, что граждане имеют конституционное право на протест, то есть право всеми законными средствами выражать свое недовольство и несогласие с неправовыми или неэффективными действиями государственных и муниципальных властей. Неадекватное отношение власти к законным требованиям людей может только усиливать процесс дестабилизации.
В этих условиях актуализируется проблема использования новых возможностей, связанных с технологической революцией и цифровой реальностью, для модернизации государственного управления.
На чем, на мой взгляд, в первую очередь следует сейчас сосредоточить особое внимание?
Первое. Настало время от ручного, часто стихийного управления процессами переходить к активному использованию системы цифрового управления, связанного с алгоритмизацией всех решений на общефедеральном, региональном и муниципальном уровнях. На каждый вид чрезвычайной ситуации, - будь то акты терроризма, стихийные бедствия, пожары, спонтанные протесты, - должны быть разработаны и применяться алгоритмы решений, которые пронизывают всю матрицу политико-правового процесса - от регулирования работы информационных систем, выдачи правдивой и компетентной информации о размерах катастрофы до оперативных контактов с потерпевшими, семьями погибших. При этом такие же алгоритмы должны применяться и к выявлению лиц, сознательно сеющих дезинформацию, слухи, злонамеренно дестабилизирующих ситуацию в том или ином регионе и в стране в целом.
Сейчас модно говорить о концепции умного города, умного государства, умного правительства. Но говорить мало. Об этом говорили советские кибернетики еще в 70-х годах прошлого века. Но властные элиты не прислушались к их мнению. Теперь в условиях, когда в мире ведется буквально гонка по внедрению технологий новой промышленной революции, новых систем управления обществом, наша страна не имеет права быть на периферии этого процесса. Искусственный интеллект и Большие данные должны стать фактором смены парадигмы управления. По этому пути идут и Соединенные Штаты Америки, и Китай, и другие крупные страны.
Второе. Не выдерживает испытания временем действующая система государственного и общественного контроля. За последние годы мы постоянно шарахаемся от усиления репрессивных контрольных мер до полного их снятия, как это было с освобождением малого бизнеса и мимикрирующего под него крупного бизнеса от необходимых целевых проверок. Да и вообще, о каком ограничении контроля можно говорить, когда речь идет о пожарной безопасности, о качестве продуктов питания, выявлении алкогольных суррогатов, поддельных фармацевтических средств и т.п.?
Контроль государства должен быть автоматизирован и оцифрован. В стране должна действовать единая киберсистема госконтроля, когда каждое предприятие, от которого могут пострадать люди, должно находиться на постоянном мониторинге федерального и регионального уровня. Для этого многочисленные ведомственные и региональные требования по соблюдению безопасности, которые часто не состыкуются друг с другом, должны быть унифицированы и регламентированы федеральными правовыми актами, одновременно сведены в единую цифровую систему контроля.
Стоит подумать и о структуре системы государственного контроля под углом зрения борьбы с коррупцией. Здесь целесообразно самое пристальное внимание обратить на тот опыт, который формируется в Китайской Народной Республике. Там в марте приступила к работе Национальная надзорная комиссия - новое суперведомство по контролю, надзору и борьбе с коррупцией, решение о создании которого было принято на сессии Всекитайского собрания народных представителей. В этот орган вошли Центральная комиссия Компартии Китая по проверке дисциплины, бывшее Министерство контроля КНР, а также все антикоррупционные подразделения правоохранительных органов. Этому органу даны огромные полномочия. Особо следует отметить то обстоятельство, что его работа будет строиться на основе внедрения новейших информационных технологий.
Наша российская система госконтроля также должна быть изменена. При наличии огромного количества проверяющих служб, которые часто действуют в разнобой, продолжают процветать клановые и коррупционные схемы, которые укрывают нарушения законодательства в сфере безопасности граждан. Если обратиться к данным социологических опросов бизнесменов в ряде регионов страны, то окажется, что, по их мнению, контрольно-надзорные органы являются одними из самых коррумпированных госструктур. Дошло до того, что эксперты говорят уже о теневой системе госконтроля в нашей стране.
Третье. Алгоритмизация системы государственного управления, усиление госконтроля требуют новых методов подбора управленческих кадров и работы с ними. Недостаточно просто составлять списки кадрового резерва, людей надо обучать, готовить к использованию новейших цифровых технологий управления. Применительно к людям, входящим во власть, должны использоваться самые современные технологии тестирования, выявления способности к осуществлению управленческой работы. В ряде случаев можно применять и детекторы лжи, как это сейчас делается в силовых структурах.
Четвертое. Если мы говорим об обеспечении внутренней безопасности в условиях разрастающихся угроз, то следует - на основе внедрения новых технологий - продумать систему уровней безопасности на различных объектах, где находится одновременно большое число людей. Возможно, следует подумать о том, чтобы все торговые центры, места для проведения культурно-массовых мероприятий были отнесены по степени безопасности к таким объектам, каковыми сейчас являются аэропорты и вокзалы. Контроль за всеми проносимыми предметами, видеонаблюдение с новейшими системами идентификации граждан, которые находятся в розыске, состоят на профилактических учетах силовых структур или психиатрических учетах, должны поэтапно вводиться во всех регионах страны. Это требует больших затрат? Да. Но государству следует разделить эту финансовую нагрузку с бизнесом.
Внедрение цифровых технологий не может служить оправданием практики непродуманного сокращения численности органов полиции. Надо восстановить должность инспекторов, которые осуществляли профилактическую работу в учебных заведениях, где учатся несовершеннолетние. Ввести дополнительные единицы для оперативного контроля и взаимодействия с частными охранными структурами в торговых центрах и других местах массового скопления граждан. Укрепить полицейские подразделения в аэропортах и на железнодорожных вокзалах.
Пятое. Следует, не нарушая конституционных прав граждан, усилить контроль за киберпространством. Незамедлительно реагировать на появление различного рода "групп смерти", иных подобных сообществ, призывающих к насилию и распространяющих идеологию преступного мира. Под особым контролем правоохранительных органов должен быть так называемый теневой интернет, где сейчас активным образом идет продажа наркотиков, оружия, а также вербовка для террористических организаций.
Есть много толкований библейского изречения из Ветхого Завета (Екклесиаст, глава 3):"Время разбрасывать камни и время собирать камни". Но общий смысл этого выражения в современных условиях состоит в том, что, какой бы опасный момент ни наступал, за ним обязательно последует противоположный момент, и время разрушения будет замещено временем созидания и восстановления. Мы обязаны сделать все, чтобы новая технологическая революция стала временем созидания, а не разрушения. А для этого надо прежде всего обеспечить конституционную безопасность личности, общества и государства.