Урбанист: Городские управленцы должны учитывать критерий справедливости

Российские города в последнее время столкнулись со множеством проблем, присущих и западным мегаполисам. Масштабный рост агломераций, конфликты, связанные с землепользованием, неравномерное распределение доходов и расходов. Муниципалитеты жалуются на недостаток средств, а жители требуют честных решений и комфортной среды. Как избежать городской несправедливости? Какие инструменты существуют для ее преодоления? Как критерий справедливости помогает при оценке городских проектов? Обсудим тему с кандидатом юридических наук, доцентом Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского факультета городского и регионального развития НИУ ВШЭ Иваном Медведевым.

Архитектор чертил план, городской совет отчитывался метражом, а житель в этой конструкции был вроде как ни при чем

Почему тема справедливости появилась в урбанистике?

Иван Медведев: Ее начали широко обсуждать в 1960-х, на волне европейских и американских общественных движений. Борьба за гражданские права и против программы редевелопмента в США, "Красный май" во Франции, Туринская забастовка в Италии… Города считались эталонной ареной несправедливости. Они бурно разрослись, но никакого качества жизни или комфорта большинство жителей не видело. Ты вроде и переехал в город, работаешь, заводишь семью, вкладываешь время и силы. Но реально это была не жизнь, а выживание, никаких бонусов от статуса горожанина и перспектив. В то время и появилась литература, которая стала классикой. Джон Ролз, Пол Давидофф, Дэвид Харви, "Право на город" Анри Лефевра…Прошло 50 лет с тех событий, и тема справедливости в городах стала крайне популярной в дебатах интеллектуалов. Даже простой поиск выдаст немыслимое количество статей. Экологическая справедливость, расовая, защита бездомных, борьба с бедностью, социальное жилье, феминизм. Но основной спор остается тем же, что и полвека назад, - экономика и люди.

То есть главная проблема была в том, что экономический рост городов опережал социальное обустройство? И житель на это среагировал?

Иван Медведев: Пожалуй, что так. Программы массового строительства жилья или магистралей в той же Америке (Бостон, Нью-Йорк, Кливленд, Лос-Анджелес и пр.) касались только физической структуры городов. Будто там никто не жил, чисто потребительское отношение. Архитектор чертил план, городской совет отчитывался метражом, привлеченными инвестициями и количеством жителей, и на этом вся урбанистика заканчивалась. А житель в этой конструкции вроде как и ни при чем. Его не было как субъекта, не было деления на категории с разными потребностями. Такой обобщенный "горожанин-призрак".

И о какой справедливости в городах исследователи говорят в первую очередь?

Иван Медведев: Я бы выделил три основных линии. Первая - дистрибутивная справедливость. Как распределять ресурсы между городами и внутри города между районами? Как выбрать, на что расходовать средства? Вторая - компромиссная справедливость, правильное разрешение городских конфликтов. Это то, что я преподаю в ВШЭ. Никто не должен страдать от развития города или разрушения привычной среды, нужно спрашивать мнение жителей и решать вопросы вместе с ними. И, наконец, третья - перенос полномочий и денег на муниципальный уровень, поощрение локальных особенностей и инициатив.

Городские управленцы должны учитывать критерий справедливости и смотреть, каких людей и как их действия затронут

Можно ли использовать зарубежную модель справедливого города в России? Вы говорите о западном опыте, но ведь там свои нюансы, например, большая доля арендного жилья или иная структура городов.

Иван Медведев: Полагаю, да, можно, только надо выбрать конкретные направления, актуальные именно для нашей страны. Справедливость - это некая призма, сквозь которую каждое государство смотрит на свои проблемы. Возьмем Бразилию. Там про справедливость говорят применительно к кварталам трущоб (фавелам), которые разрослись именно из-за урбанизации. Понятно, что нам не пригодится регулирование этих "картонных" домиков. Однако в городах Бразилии есть прекрасная практика справедливого "партисипаторного бюджетирования", когда жители сами определяют, куда направить часть бюджетных расходов. И такие программы уже реализуются в России в ряде регионов. Это позволяет не стричь районы под одну гребенку - где-то остро нужны спортплощадки, а где-то важнее благоустройство или ремонт коммуникаций. Так же надо анализировать любые страны, что-то брать, а что-то - отбрасывать.

Как только человек осознает несправедливость городского пространства, его недовольство может вылиться в агрессию

А в Стратегии пространственного развития, которая недавно одобрена правительством России, вы видите что-либо подобное?

Иван Медведев: В Стратегии признается высокий уровень межрегионального социально-экономического неравенства, подчеркиваются низкая комфортность городской среды и недостаточная транспортная связанность. То есть пускай и не в обертке справедливости, но ряд проблем тот же, что и у западных коллег. Правда, термина "справедливость" там нет, я бы его, конечно, туда включил.

Не слишком ли он абстрактен для юридического документа?

Иван Медведев: В нашей Конституции же фигурирует понятие "справедливость". Прямо в преамбуле. Будем ориентироваться на нее.

Давайте возьмем близкую вам тематику - городские конфликты. Можно сказать, что их источником часто является несправедливость?

Иван Медведев: Да, в моей книге одна из глав так и называется "Справедливость в планировании городской среды". Здесь простая логика: как только человек осознает несправедливость городского пространства, его недовольство легко может вылиться в открытую агрессию. Поводом может стать что угодно: повышение тарифов на общественный транспорт и коммунальные услуги, невозможность найти работу по специальности или оплачивать аренду, новое строительство без согласования с жителями. Таких новостей в СМИ мы видим достаточно. Допустим, тянут новую ветку метро. Жители вдоль станций в восторге, но в других местах может быть всплеск недовольства, почему метро не протянули им, хотя обещали. Или застройщик передумал строить детский сад и возводит офисный комплекс. По документам может быть все в порядке, но люди считают это решение несправедливым. Поэтому городские управленцы сегодня должны учитывать критерий справедливости и смотреть, каких людей и как их действия затронут.

Никто не должен страдать от развития города, нужно спрашивать мнение жителей и решать вопросы вместе с ними

Надо оценивать градостроительные проекты с точки зрения справедливости

Не кажется ли вам, что рассуждения о справедливости больше подходят для научных конференций, а не для анализа текущей ситуации в городах?

Иван Медведев: Но речь не идет о том, чтобы спорить о вечных истинах. Здесь этот критерий накладывается на конкретные проблемы людей. Просто часто эти вопросы не задаются. Справедливо ли обанкротился маленький хозяйственный магазин? Возможно ли ограничение роста цен на недвижимость? Каким будет качество жизни в районе после ввода нового квартала жилья? Справедлива ли минимальная цена за поездку на такси? При разговоре о городе всегда нужна какая-то теоретическая, даже идеологическая база, и концепция справедливости сюда более чем подходит.

Хорошо. Но в моем понимании все равно должна быть рамка для этого в законе. Есть ли адекватные правовые механизмы, с помощью которых можно достигнуть большей справедливости в городе?

Иван Медведев: Из тех, что на слуху, можно привести два: повышение гражданского участия и договоры с местными сообществами. Первый, кстати, уже пошел в работу при благоустройстве городов. У нас есть "Целевая модель по организации общественного участия", плюс 1497-й приказ Минстроя России о методике оценки вовлечения горожан в мероприятия по созданию комфортной среды. Там есть и про открытый доступ к информации, и про привлечение горожан на предпроектном исследовании территории, и многое другое. Только я считаю, что эту практику надо распространить дальше благоустройства. Любое строительство и реконструкцию надо проводить через похожие процедуры. Тогда и риски градостроительных конфликтов снизятся.

И при обсуждении надо оценивать эти проекты с точки зрения справедливости?

Иван Медведев: Да, и это не так сложно. В начале должно быть полноценное обоснование. Для кого и зачем это делается, какая городская проблема решается? Кто получит выгоды от реализации, а на кого падут убытки? Какие категории населения будут затронуты? Каково соотношение частных и публичных интересов? И в итоге у вас получится ответ, справедлив ли данный проект. Это может существовать в форме пояснительной записки, по аналогии с тем, как делается с законопроектами.

Когда население только несет издержки, не получая ничего взамен, - это несправедливо и провоцирует конфликт

Вы упомянули договоры с местными сообществами. Что это такое?

Иван Медведев: К сожалению, это пока экзотика, не знаю, почему они не приживаются. Может быть, люди не знакомы с такими инструментами, но на западе это стандартная практика, особенно в последние двадцать лет.

Как они выглядят? Есть позитивный опыт?

Иван Медведев: Смотрите. В Нью-Йорке, на Манхэттене, был реализован грандиозный проект редевелопмента площади Таймс-сквер. Ее полностью перекроили, превратили в одну из самых посещаемых достопримечательностей мира, возвели огромную башню Таймс. Конечно, среда обитания примыкающего к площади района Клинтон (или, как его называют, "Адская кухня") кардинально изменилась. Резко нагрузилась инфраструктура, повысились цены в магазинах и апартаментах, сменился состав арендаторов и малых бизнесов. И корпорация-застройщик заключила с муниципалитетом компенсационный договор, по которому выплатила 25 миллионов долларов в пользу местных жителей. Другой случай - строительство нового бейсбольного стадиона команды "Нью-Йорк Янкиз", который открыли в 2009 году. Там с коалицией жителей подписали соглашение о социальных льготах (CBA). Четверть рабочих мест на стройках и стадионе зарезервировали для жителей и предприятий района Бронкс, предусмотрели программу обучения для новых рабочих мест. Кроме того, полмиллиона долларов перечислили на поддержку населения в период строительства. Как видите, условия контрактов могут быть разными, но главное, - чтобы житель увидел выгоду для своей жизни. Потому что, когда население только несет издержки, не получая ничего взамен, - это несправедливо и провоцирует конфликт.

Этот договор только на период строительства действует?

Иван Медведев: Нет, его смысл как раз в "длинной" выгоде. По аналогии как аренду сейчас дают на 49 лет, так и здесь надо срок от 10 лет ставить. По ледовому дворцу "Кингсбридж" в Нью-Йорке договор заключили на 99 лет, отличный подход.

А наше законодательство не препятствует подобным договорам?

Иван Медведев: Я трудностей здесь не вижу, было бы желание. Гражданский кодекс (ГК) содержит возможность заключить "непоименованный договор", то есть тот, который не предусмотрен в законе, и такой договор является юридически действительным. Его можно заключить, например, с местными товариществами собственников, некоммерческими организациями или кооперативами и предусмотреть положения о компенсациях. На Западе есть специальные организационные формы для этого. Скажем, в США - отдельная корпорация по развитию сообществ (CDC), их учреждено около 5000. Но можно и тем, что есть в ГК, обойтись, если суды дадут защиту этим сделкам и будут штрафовать за неисполнение.

Строится новый жилой квартал, а для жителей уже имеющихся домов возводится спортзал, бассейн или культурный центр

Я вспоминаю проекты строительства на месте ветхого жилья, когда сначала нужно расселить людей, дать им новые квартиры. Это тоже форма компенсации?

Иван Медведев: Да, по старым инвестконтрактам такое делалось не раз. Мне недавно попались материалы по строительству комплекса Московского международного Дома музыки на "стрелке" Кремлевского острова. "Красные холмы". До этого там были остатки промзоны, малоэтажные ведомственные дома, гаражи. Более сотни семей расселили за счет застройщика, причем этим лично занимался драматург Михаил Шатров (он курировал проект). Выделили 6 миллионов долларов, что вполне сопоставимо с затратами за рубежом. Так что сверхъестественной новизны в вопросе компенсаций я не вижу. Сначала ведете переговоры с жителями, потом начинаете работать.

Что еще, кроме прямых денежных выплат, можно обусловливать в договоре?

Иван Медведев: Например, строится новый жилой квартал, а для жителей уже имеющихся домов возводится спортзал, бассейн или культурный центр. Либо им даются льготы или скидки на предприятиях, работающих на преобразуемой территории. Вариантов бесконечно много. Целевой фонд для местных школ и детских садов, в который отчисляется часть прибыли от проекта. Создание новых скверов и других общественных пространств. Бесплатные парковки. Вложения в медицинские центры и поликлиники. Я надеюсь, скоро мы к этому придем.

Можно ли рассматривать эти затраты как социальные обязательства девелопера?

Иван Медведев: Конечно, они должны включаться в бизнес-план. Типовой пакет компенсации для снижения рисков. Любой фирме, чтоб не портить реноме, проще вложиться в район на партнерских началах, чем делать ковбойские наскоки, с которыми потом префектура вынуждена разбираться. В перспективе это можно прямо требовать в законе. В Лос-Анджелесе, допустим, были случаи, что без подписания соглашения с жителями разрешение на строительство не выдавали. То есть, если нет договора, вы вообще на стройплощадку не выйдете. Либо не получите деньги под проекты ГЧП (государственно-частного партнерства). Кстати, насколько мне известно, компания "Яндекс" планирует менять место дислокации, там большая реконструкция объекта. Интересно, они будут использовать новые практики, или по старинке зайдут в район "сверху"? Посмотрим. Я консультировал некоторых девелоперов, озабоченность взаимоотношениями с жителями, на мой взгляд, есть.

Житель должен иметь возможность везде получить достаточный набор услуг, безопасность, жилье и работу

Какую роль в достижении справедливости городского пространства вы отводите муниципалитетам?

Иван Медведев: На мой взгляд, она значительна. Опыт показывает, что в большом городе так легче работать с ежедневными потребностями. В Лондоне, допустим, 33 района, и местные органы более доступны для жителей, чем если бы все решала только администрация "Большого Лондона". В Амстердаме районы отвечают за планирование, зонирование, общественные услуги и культурные мероприятия. Они обладают значительными бюджетными полномочиями и управляются выборными советниками, которые представляют интересы соседства. Горожанин, таким образом, превращается из объекта политики городского развития в субъекта. Он чувствует, что влияет на территорию проживания, значит, инстинктивно его ощущение справедливости удовлетворено. Растет уверенность в завтрашнем дне, а это важно для устойчивости города, потому что пространственная несправедливость опасна.

Конфликтами и протестами?

Иван Медведев: Не только. Если смотреть шире, то она приводит к формированию неблагополучных территорий, а-ля западные гетто. И в целом создает контраст: город делится на "хорошие" и "плохие" части с привилегированным центром для богачей. Этого категорически нужно избегать. Потому что после определенного порога несправедливости район может стать непригодным для проживания и поддержания общественного порядка. Есть книга Уолтера Тэбита, американского архитектора, где он рассказывает, как восточный Нью-Йорк из спокойного места превратился в гетто. И какая катастрофа постигла местные сообщества. Вывод таков: житель должен иметь возможность везде получить достаточный набор услуг, безопасность, достойные жилье и работу. По крайней мере, не ниже некоего стандарта. Чтобы никто не мог сказать, что "в этот район / квартал / дом лучше не заходить".

Как не допустить превращения каких-то районов в "гетто"? Через законодательство?

Иван Медведев: В том числе. Нужно, во-первых, видение будущего справедливого города. Некое пространственное воображение, долгосрочная перспектива, чтобы вдохновить не только нынешнее, но и будущие поколения. Как будет выглядеть город в 2030 году? 2040-м? Как изменится наше общество? Требуется внятный сценарий трансформации пространства в сторону большей справедливости и гарантий благополучия жителей. И это должно быть закреплено в юридических документах. Например, в правилах землепользования и застройки. В каждом районе есть свободные участки, их можно резервировать под будущие нужды. И через несколько лет с жителями совместно решать, как использовать пространство города для тех задач, которые актуальны сегодня.

Насколько это быстрый процесс - изменение логики городского развития в сторону справедливости для всех россиян?

Иван Медведев: Знаете, в одном сборнике по планированию был рисунок художника-карикатуриста Сола Штейнберга, там крылатый конь Пегас стоял на спине черепахи. И была ироничная подпись: "Мы продолжаем исследовать природу профессии планировщика". Конечно, мышление меняется медленно, особенно, когда речь идет о структурных преобразованиях. Но, чтобы лучшее будущее настало, мы должны об этом говорить уже сейчас.

Визитная карточка

Иван Медведев - кандидат юридических наук, доцент Высшей школы урбанистики имени А.А. Высоковского факультета городского и регионального развития НИУ ВШЭ. Родился в 1983 г. в Москве. Окончил Московскую государственную юридическую академию и аспирантуру Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. Работал в Московской коллегии адвокатов "Межрегион", участвовал в ряде резонансных судебных дел. Опубликовал около 40 статей по проблемам гражданского и арбитражного судопроизводства в ведущих юридических изданиях, а также пятитомный сборник судебной практики Верховного суда РФ.

С 2016 года преподает в НИУ ВШЭ авторскую дисциплину о разрешении городских конфликтов, занимается исследованиями на стыке урбанистики и права. В 2017-2018 гг. - заместитель декана Высшей школы урбанистики.

Автор трех монографий и видеокурса лекций, эксперт международного конкурса Lexus Design Award. Номинант премии Правительства Москвы молодым ученым в категории "Наука мегаполису".