Майорова: Россия перестала доверять иностранным юристам споры в ВТО
О перспективах дел с участием России в ВТО и о том, чем может разрешиться кризис системы рассмотрения споров, которая к концу года может быть парализована из-за США, в интервью "РГ" рассказала директор Департамента торговых переговоров минэкономразвития Екатерина Майорова.
Минэкономразвития заявляло, что победа в споре с Украиной по транзиту украинских грузов поможет в другом споре - с США о пошлинах на сталь и алюминий. Почему?
Екатерина Майорова: На протяжении долгих лет многие члены ГАТТ/ВТО активно защищали позицию, что арбитры решения по мерам, принимаемым по соображениям национальной безопасности, выносить не уполномочены. Так считали и мы, и американцы. Однако в нашем споре с Украиной арбитры приняли иное решение - XXI статья ГАТТ об ограничениях по соображениям национальной безопасности является неотделимой частью Соглашения ВТО, и в ее отношении в полном объеме применяются правила и процедура разрешения споров. Это решение повышает наши шансы в споре по американским пошлинам на сталь и алюминий.
Также с этой точки зрения полезным станет решение о том, что право членов ВТО применять торговые ограничения по соображениям безопасности не является абсолютным. Такого рода ограничения могут, по мнению арбитров, применяться только в случаях, которые предусмотрены статьей XXI, например, при чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях. И если мы перекладываем это решение на сюжет с американскими пошлинами, возникает очень большой вопрос, каким образом США смогут доказать, что у них существуют чрезвычайные обстоятельства в отношениях со всеми теми странами, товары которых попали под дополнительные пошлины, - например, со странами ЕС, Японией, Канадой.
У них из-за импорта погибало собственное производство.
Екатерина Майорова: Для таких случаев у ВТО есть много рецептов - специальные защитные меры, компенсационные меры, антидемпинговые меры, и это ровно те меры, которые применяют все остальные члены этой организации, включая и нас, если рост импорта угрожает собственной промышленности. Поэтому мы и интерпретировали американские пошлины как классическую специальную защитную меру, при введении которой были допущены многочисленные нарушения правил ВТО: например, не было форматного расследования условий торговли и ее влияния на отечественное производство, не всегда был доказан рост импорта и связанный с ним ущерб или угроза ущерба. На этих основаниях мы начали спор в ВТО против США. Но американцы сказали: нет, это ни в коем случае не спецзащитные меры, это мера, принятая по соображениям безопасности.
Не получится, что из-за того, что ВТО взялась трактовать норму о национальной безопасности, откроются споры по санкциям, которые до сих пор так и не перенесены в ВТО?
Екатерина Майорова: Если я правильно понимаю, украинцы восприняли результат спора по транзиту таким образом, что их санкционные меры точно так же защищены нормами ВТО, как и российские контрмеры. Именно так украинская межведомственная рабочая группа объяснила отказ от апелляции.
В этом смысле решение ВТО добавило правовой определенности, однако окончательно проблемы не решила.
Иски России и других стран, оспоривших в ВТО американские пошлины на сталь и алюминий, вышли на рассмотрение практически синхронно. Обсуждается ли их объединение в один коллективный иск?
Екатерина Майорова: Решения о том, что эти кейсы объединяются в один, нет, хотя теоретически такой сценарий был возможен. На практике проблема решена тем, что состав арбитров по всем этим спорам одинаковый - чтобы избежать противоречащих друг другу решений. Формально график у каждого спора индивидуальный, но все стадии мы будем проходить примерно в одно и то же время. И одни и те же люди будут выносить решение. Мы ожидаем его не раньше следующего года.
Но к этому времени система рассмотрения споров в ВТО может быть парализована: в этом году Апелляционный орган организации лишится кворума, потому что назначение арбитров заблокировала администрация Трампа. Ей не нужна ВТО?
Екатерина Майорова: Блокировать выбор арбитров они начали задолго до прихода Трампа, другое дело, что эта история критической фазы достигла сейчас.
Наверное, США все-таки заинтересованы в ВТО, иначе они бы все-таки из организации вышли. В текущей работе в Женеве мы видим, что американцы инвестируют в процесс совершенствования ВТО, четко говорят, что именно им не по душе и что хотят изменить. В некоторых случаях их претензии к системе вполне резонны. Но применительно к системе разрешения споров они используют первобытные методы достижения своих целей и, скорее всего, так и останутся в оппозиции ко всему остальному миру. Кому станет легче от того, что система апелляции перестанет работать - неясно. Тем более что США и сами являются активным пользователем системы разрешения споров ВТО.
В чем причина этого кризиса? И каким может быть выход?
Екатерина Майорова: С развитием системы ВТО члены все больше и больше начали прибегать к механизму апелляций. Причем часто бывает, что решение третейской группы оспаривается не только "проигравшей стороной" - обе стороны подают апелляции. Количество апелляций увеличивается с каждым годом. Это повлекло серьезное увеличение нагрузки и на сам орган, и на его секретариат. Как следствие, началось затягиваться рассмотрение споров, что и является одной из претензий США к деятельности Апелляционного органа - США пытаются заставить его выносить решения в отведенные 90 дней. Хотя во многом задержки связаны не с медлительностью Апелляционного органа, а с тем, что сами члены организации увеличивают объем его работы.
Разные члены ВТО вбрасывали на женевской площадке переговорные предложения по тому, как можно было бы модифицировать систему разрешения споров, чтобы американцы сняли свой "блок" с выбора арбитров. Но, судя по реакции США, они никакие переговоры по текстам вести сейчас не намерены. Сейчас все осознают, что надо искать какие-то альтернативы Апелляционному органу. Первый шаг, пока несистемный, сделан - Тайвань и Индонезия в начале инициированного недавно спора договорились, что им апелляционная фраза не нужна, то есть спор завершится принятием решения третейской группы. Они понимают, что когда закончится фаза третейского разбирательства, Апелляционный орган, скорее всего, будет уже окончательно мертв.
Еще один вариант заложен в самой Договоренности о процедурах разрешения споров ВТО - это возможность альтернативного разбирательства, то есть стороны могут договориться, что переносят апелляцию в некий иной арбитраж. Этой правовой основой можно воспользоваться, чтобы договориться о работе Апелляционного органа независимо от мнения и действий США. Грубо говоря, весь остальной мир - "ВТО минус США" - на основании соответствующей статьи Договоренности о процедурах разрешения споров может решить, что Апелляционный орган продолжит функционировать, несмотря на позицию американцев.
Вы примеряли эти изменения на споры с участием России?
Екатерина Майорова: У нас пока не стоит так остро вопрос об этом. Я боюсь, что первый случай, когда нам придется думать о каких-то альтернативных вариантах, это как раз спор с США по пошлинам. Хронологически это, наверное, первый спор, который должен закончиться тогда, когда будет не к кому апеллировать.
В ноябре вновь учреждена третейская группа по спору о российском запрете на импорт свинины из Евросоюза, который настаивает, что Россия не исполнила решение арбитров, и требует компенсаций на 1,39 миллиарда евро в год. Удастся ли добиться снижения этой суммы и в какой форме она будет выплачена?
Екатерина Майорова: Это не прямая денежная компенсация, мы не будем что-то платить. Тут все очень похоже на историю с балансирующими мерами России в ответ на американские пошлины на сталь и алюминий: мы посчитали ущерб наших экспортеров и ввели эквивалентное ограничение на импорт из США. Так и европейцы могут приостановить свои обязательства, свои уступки в отношении российских товаров на сумму, эквивалентную понесенному ими ущербу, который должен быть признан органом по разрешению споров.
Но европейцам на этом пути нужно будет пройти два этапа. Во-первых, доказать, что Россия не выполнила решение суда ВТО. И бремя доказательств на них лежит, мы считаем, что решение выполнили. Если ЕС с этой задачей справится, дальше обсудим сумму ущерба. Я думаю, что 1,4 миллиарда - это какие-то фантастические цифры.
В 2018 году РФ выиграла спор по энергокорректировкам, которые применяла Украина при антидемпинговых расследованиях. Есть ли движение по такому же спору с ЕС?
Екатерина Майорова: Мы сначала немного притормозили его рассмотрение, ожидая решение по спору с Украиной. Украинское правительство как будто под копирку переписало антидемпинговое законодательство ЕС. Как было этим не воспользоваться? Решение по спору с ЕС, надеюсь, будет в первом квартале 2020 года.
Если и этот спор разрешится в пользу России, какие это будет иметь последствия?
Екатерина Майорова: Мы рассчитываем, что применение энергокорректировок будет признано незаконным, а те антидемпинговые меры, в которых они использовались, будут отменены или скорректированы. Их довольно много, но больше всего на слуху, конечно же, меры в отношении российского нитрата аммония, экспорт которого в Евросоюз сталкивается с дискриминационными ограничениями в общей сложности уже больше четверти века.
Часто ли минэкономики приходится противостоять предложениям по поддержке экспорта и защите российского рынка, которые идут вразрез с обязательствами перед ВТО?
Екатерина Майорова: Заметьте, что сегодня пока нет ни одного спора, который бы касался наших мер поддержки экспорта или мер поддержки промышленности. Нормативные акты, как правило, проходят фильтр минэкономразвития, и в таких случаях нам удается совместно с отраслевыми коллегами вырабатывать такие параметры программ поддержки, которые соответствуют нашим обязательствам в Женеве. Впрочем, так бывает не всегда. Мы, например, проиграли спор в связи с повышением импортных пошлин на промышленную продукцию. Мы убеждены, что любая задача экономического регулирования может быть решена в соответствии с нормами ВТО - это только вопрос выбора инструментов.
У российских компаний есть специалисты, которые могут оформить свою претензию так, чтобы минэкономики оставалось просто передать ее для разбирательства в ВТО?
Екатерина Майорова: Это в США или в ЕС крупный бизнес, как правило, приходит с готовым кейсом, и бюрократам делать уже почти ничего не нужно. Мы к этому пока не пришли, хотя в отдельных случаях консультанты бизнеса готовят материалы для разбирательств и расширяют число собственных специалистов в сфере торговой политики. Как правило, если выявлен какой-то барьер, совместными усилиями собираем доказательства и оформляем иск, который можно отправлять в суд ВТО.
До сих пор Россия спорила в ВТО с Евросоюзом, Украиной и США. Возможны ли споры с теми странами, которые являются близкими партнерами России, например, с Китаем?
Екатерина Майорова: Мы инициируем спор не просто из спортивного интереса, а только если экспортеры несут убытки, сталкиваются с реальными ограничениями и нет более простого пути решения проблемы. Тем более если вопрос имеет системное значение, как с европейскими энергокорректировками или американскими пошлинами на сталь и алюминий.
Мы должны четко понимать, что у нас достаточно доказательной базы, подтверждающей нарушение правил ВТО. Процедуры долгие, отнимают много ресурсов, и ввязываться в них без хороших шансов на победу большого смысла нет.
Если два этих базовых условия выполняются, других препятствий для начала судебного разбирательства нет.
Но любой участник ВТО, прежде чем перейти к такой крайней мере воздействия на партнера, все-таки сначала пытается договориться иными способами. В ВТО есть разные площадки - комитеты, советы, где можно обсуждать спорные вопросы как в двустороннем формате, так и провоцируя более широкую дискуссию. Ты звучишь гораздо убедительнее, если у тебя за спиной еще союзники, другие торговые партнеры, которые тоже имеют свои рычаги воздействия на нарушителя. Есть механизмы двустороннего сотрудничества, вне ВТО, где также обсуждаются барьеры в торговле. То есть в суд обычно идут после того, как испробованы все другие средства.
Сколько еще ограничений может вылиться в новые споры в ВТО с участием России?
Екатерина Майорова: Сейчас в пяти спорах мы выступаем истцами, в четырех - ответчиками. Еще несколько споров заморожены, то есть формально не прекращены, но вряд ли продвинутся в ближайшее время, потому что либо оспариваемая мера изменилась, либо достигнута какая-то договоренность. Девять споров в активной стадии - это довольно много, тем более что мы совершенно осознанно стараемся эти споры вести без привлечения внешних консультантов и юридических фирм.
Против США и ЕС вы ведете дела своими силами? Выглядит рискованно, учитывая, что они сами вырабатывали правила ВТО и как никто другой знают, что стоит за каждой формулировкой.
Екатерина Майорова: Это наш осознанный выбор, мы стремимся наработать собственную экспертизу. По многим спорам мы уже добивались победы собственными силами, как в случае со спорами против Украины по транзиту и железнодорожным вагонам. Это только наши победы. Нам помогают Центр экспертизы по вопросам ВТО, коллеги из других ведомств, из нашего представительства при ВТО.
С Украиной ясно, она в ВТО немногим дольше России.
Екатерина Майорова: Они-то пользовались услугами ведущих иностранных юридических фирм.
Учитывая наш настрой максимально много делать самостоятельно и те досье, которые уже в работе, мне кажется, нам за количеством начатых споров гнаться не надо. По всем значимым ограничениям мы видим еще возможность досудебных решений. Кроме того, в очень многих барьерах, с которыми сталкиваются экспортеры, нарушений правил ВТО нет, они вполне легальны.
* Это расширенная версия текста, опубликованного в номере "РГ"