Почему в 2019-м сорвалось более четверти аукционов по закупке лекарств
Его критиковали с момента принятия, но реальные последствия его применения стали очевидны после первой половины 2019 года. В целом по стране были признаны несостоявшимися более четверти всех закупок лекарств.
В отдельных регионах этот показатель приблизился к 50 процентам.
Одной из ключевых причин стало вступление в силу с января 2019 года положений приказа минздрава от 26.10.2017 г. № 871н об обязательном применении референтных цен, формирующихся на основании сведений о ценах препаратов в ранее заключенных контрактах. Референтные цены напрямую зависят от правильности заполнения заказчиками по всей России данных в реестре контрактов. Но свою роль сыграл человеческий фактор, и некорректные сведения повлекли занижение референтных цен по отдельным препаратам в десятки и даже в сотни раз. Приказ требовал применять минимальную из выявленных цен и проводить повторные закупки не по рыночной, а по несколько повышенной цене.
При этом министерство неоднократно в своих письмах информировало, что референтные цены, размещенные в единой информационной системе в сфере закупок, на самом деле не являются референтными. Однако эти письма не имеют статуса правовых актов, поэтому многие заказчики, опасаясь наказания со стороны контрольных органов, все равно использовали эти цены в своих закупках, что и привело к срывам аукционов в первом полугодии.
В сентябре Минздрав России принял решение о разработке нового порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта, что было позитивно воспринято как рынком, так и заказчиками. Однако размещенный регулятором в интернете проект для общественного обсуждения показывает, что революции ожидать не стоит, изменения будут носить лишь эволюционный характер.
Так, сохранена первоначальная концепция обязательного объявления заказчиком закупки по минимальной цене. Она должна выявляться по результатам применения четырех методов: анализа рынка, тарифного метода (с использованием предельных отпускных цен производителей препаратов из Перечня ЖНВЛП), средневзвешенной цены по результатам закупок самого заказчика за последние 12 месяцев и уже упомянутой референтной цены. Представляется, что такой подход как минимум несправедлив в отношении заказчиков - вся ответственность за своевременное лекарственное обеспечение граждан остается за ними, но при этом приказ федерального министерства создает условия, увеличивающие риски срыва закупок.
Эксперты предлагали разрешить заказчикам обосновывать цену методом анализа рынка (сопоставимых рыночных цен), ограничив при этом только верхнюю планку цены среднерыночными значениями. Так была бы обеспечена надлежащая степень свободы заказчиков в определении начальной цены и одновременно исключена возможность ее завышения. К сожалению, это предложение признано преждевременным.
В то же время минздрав открыт к обсуждению иных механизмов совершенствования порядка обоснования начальной цены, что позволяет надеяться на улучшение ситуации даже при сохранении действующей концепции. Но для этого придется урегулировать ряд пунктов приказа № 871н. Во-первых, нуждается в доработке порядок расчета референтной цены. Действующая архитектура Единого справочника-каталога лекарственных препаратов, лежащего в основе референтных цен, предусматривает слияние в единые группы препаратов с одним международным непатентованным наименованием в эквивалентных лекарственных формах и дозировках. При этом не учитываются никакие другие различия между лекарствами.
Так, постановление правительства от 15.11.2017 г. № 1380 позволяет заказчикам в документации о закупке указывать специфичные формы выпуска, наличие (отсутствие) вспомогательных веществ, иные особенные характеристики, обоснованные реальной потребностью заказчика. Но референтная цена рассчитывается как средневзвешенная по данным контрактов на поставку всех входящих в одну группу препаратов. Соответственно, например, при закупке препарата в дорогой форме выпуска (шприц-ручка) референтная цена будет учитывать и цены на такой же препарат во флаконах, которые, безусловно, значительно дешевле.
Как бы ни совершенствовался порядок обоснования начальной (максимальной) цены, но без предоставления заказчику возможности использования референтных цен по более узким группам препаратов либо вообще отказа от использования таких цен - в особых случаях, число несостоявшихся закупок останется значительным.
Второй вызывающий вопросы пункт приказа № 871н - определение цены повторной закупки. В нем предусмотрено многоэтапное постепенное повышение цены в каждой последующей закупке, что может повлечь целую цепочку несостоявшихся торгов. При изменении этого порядка должна быть предусмотрена возможность перехода к закупке по реальным рыночным ценам уже на второй закупке, чтобы не подвергать риску пациентов.
Еще одна важная задача - определение перечня случаев, когда заказчик может не учитывать цены на препараты при использовании реестра предельных отпускных цен производителей и расчете средневзвешенной цены по своим исполненным контрактам. Ясно, что не следует заставлять использовать цены на препараты, отсутствующие в данный момент на рынке, а также цены в контрактах, исполнявшихся с нарушениями. А в целом цены ранее исполненных контрактов должны приниматься (или не приниматься) к расчету с учетом особенностей условий их исполнения.
От того, насколько успешно Минздрав России справится с решением всех этих вопросов, во многом зависит лекарственное обеспечение населения и стабильность работы государственных медицинских организаций по всей стране.
Ирина Панарина, генеральный директор "АстраЗенека", Россия и Евразия:
- Сбалансированный подход к формированию НМЦК должен удовлетворять потребности здравоохранения в наиболее современных методах лечения, а также стимулировать фарминдустрию разрабатывать и производить более удобные для пациентов и врачей формы выпуска и введения, расширять ассортимент лекарственных форм и дозировок, чтобы обеспечивать необходимыми препаратами наиболее уязвимые группы населения - детей, инвалидов и пожилых пациентов. Благодаря системе международного референтного ценообразования, введенной несколько лет назад, Россия уже является страной с одними из самых низких цен на лекарства. Кроме того, в рамках действующих требований описания предмета закупки производители, предлагающие препараты одного международного непатентованного наименования, уже обеспечивают максимальную конкуренцию предложения по цене. С учетом опыта применения внутренней референтной цены считаем целесообразным формировать НМЦК исходя из максимальной зарегистрированной предельной отпускной цены производителя с учетом форм выпуска и введения.
Александр Мартыненко, директор по вопросам индустриальной политики AIPM:
- Важнейшим шагом должна стать унификация внесения госзаказчиками данных о ценах и единицах закупки в реестр контрактов. Кроме того, система должна предусматривать обратную связь, чтобы производитель мог проинформировать регулятора о явной некорректности расчетной референтной цены в системе.
В Порядке определения НМЦК предлагается предусмотреть определенный "технический период" до момента обязательного ее использования. Это время, в течение которого цена не является обязательной, позволит сохранить своевременное обеспечение пациентов лекарствами, даже если при вводе первичных данных о цене контрактов были допущены ошибки. Вторым важным вопросом при формировании НМЦК является определение цены контракта повторной закупки - в случае, когда на первый аукцион не было подано ни одной заявки. Для препаратов, входящих в ЖНВЛП, целесообразно было бы использовать цену, не превышающую предельную отпускную цену производителя. Для препаратов, не включенных в ЖНВЛП, - цену, рассчитанную на основании предложений производителей (поставщиков) лекарств. Эти решения позволили бы, с одной стороны, минимизировать риски использования госзаказчиками некорректных референтных цен при проведении аукционов. С другой стороны, они гарантировали бы, что второй аукцион состоится и пациентам с тяжелыми хроническими заболеваниями, длительно принимающим препарат, не придется месяцами дожидаться проведения последующих торгов.