Чем обернется пересмотр системы поддержки регионов-реципиентов

Счетная палата РФ (СП) предложила изменить условия, на которых российские регионы получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Сейчас субъекты РФ заключают соглашения с федеральным Минфином и берут на себя ряд обязательств: по росту доходов регионального бюджета, отмене неэффективных налоговых льгот, повышению зарплат бюджетникам и так далее. В теории такая работа призвана повысить уровень финансовой самостоятельности территорий, но на практике, как показало исследование СП РФ, этого не произошло.

Деньги под отчет

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности - важный инструмент государственной политики, как региональной, так и бюджетной. Субъекты РФ, которые не получают дотаций, считаются донорами, остальные - реципиентами.

В СЗФО дотационными являются все регионы, кроме Санкт-Петербурга, Ленинградской области и НАО.?Однако уровень финансовой зависимости реципиентов от федерального центра разнится. К примеру, в Мурманской области объем дотаций составил в текущем году порядка 15 миллионов рублей - это лишь сотые доли процента от всех доходов регионального бюджета. В Псковской области на федеральные дотации приходится более 13 процентов доходов казны - 4,7 миллиарда рублей из 35 миллиардов.

Раньше регионы, получая денежные транши, не брали на себя никаких обязательств перед федеральным центром. Ситуация изменилась в 2017 году. Когда система соглашений только начала работать, эксперты оценивали ее неоднозначно. С одной стороны, дополнительные требования к реципиентам противоречили принципам федерализма, отрицая безусловные обязательства Федерации по обеспечению равного доступа всех граждан РФ к благам и услугам. С другой стороны, новшество стало логичным продолжением работы по усилению бюджетной ответственности регионов.

Недавний анализ Счетной палаты показал: зависимость между исполнением бюджетных обязательств и уровнем дотационности субъектов отсутствует. К примеру, в 2018 году свою финансовую самостоятельность повысили восемь регионов-реципиентов. Из них только два субъекта в 2017-м и 2018-м выполнили все требования, прописанные в соглашениях с федеральным Минфином.

- На мой взгляд, в перспективе систему обязательств следует сохранить только для высокодотационных регионов, у которых федеральные дотации формируют более 40 процентов доходов регионального бюджета, - комментирует ситуацию руководитель Центра региональной политики РАНХиГС, директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов. - Для остальных субъектов РФ соглашения излишни, ведь власти на местах и так должны решать декларируемые задачи. Следить за этой работой следует не Минфину РФ, а органам государственного финансового контроля (ГФК), узаконенным Бюджетным кодексом РФ, и институтам гражданского контроля. В то же время в текущих экономических условиях важно, чтобы регионы соблюдали жесткие бюджетные рамки. И соглашения, в отсутствие эффективного гражданского контроля и ГФК, могут удержать некоторых губернаторов от проведения необдуманной бюджетной политики. Словом, ситуация с системой обязательств продолжает оставаться неоднозначной. Принимая решение о ее трансформации, следует учитывать множество нюансов.

Мало инструментов

Вот некоторые. Ответственность за невыполнение обязательств могут понести как регион (в виде сокращения объема дотации), так и должностные лица. Но решение, наказывать региональных чиновников или нет, остается за субъектами РФ.?Последние нередко подходят к вопросу формально.

- Из 27 регионов, которым федеральный Минфин направил информационные письма о необходимости применения мер ответственности, рекомендации последовали только девять субъектов, - делится информацией аудитор СП Светлана Орлова.

При этом ни самих соглашений, ни отчетов об исполнении обязательств нет в публичном доступе. Счетная палата предлагает публиковать эти документы на едином портале бюджетной системы РФ. Если с важными сведениями смогут ознакомиться все желающие, в том числе независимые эксперты, повысится эффективность гражданского контроля.

Недавний анализ Счетной палаты показал: зависимость между исполнением бюджетных обязательств и уровнем дотационности субъектов отсутствует

Другой важный нюанс связан с требованием о наращивании региональных доходов. Возможности субъектов РФ по привлечению дополнительных средств в бюджет и раньше были ограничены. Регионы вправе корректировать ставки налога на прибыль, на имущество организаций и транспортного налога. Кроме того, региональные и муниципальные власти могут оказать влияние на уровень собираемости налогов.

К примеру, Калининградская область в 2019 году впервые за последние несколько лет исполнила план по доходу от транспортного налога. Казна получила 1,5 миллиарда рублей - на 200 миллионов рублей больше, чем в 2018-м. В регионе прошли более 60 совместных рейдов службы судебных приставов, налоговой службы, ГИБДД, регионального правительства и муниципальных администраций. Во время этих мероприятий, получивших широкое освещение, арестовали около 600 автомобилей.

- Информационная кампания привела к более активному погашению со стороны населения не только задолженности по транспортному налогу, но и налогов в целом, - отмечает заместитель председателя правительства Калининградской области Наталья Сибирева. Однако эксперты предупреждают: сейчас, в отличие от 2019 года, не лучшее время, чтобы усиливать налоговую нагрузку на бизнес или активизировать работу с неплательщиками.

Доходы падают, расходы растут

По мнению Владимира Климанова, в пересмотре нуждаются общие принципы распределения доходов и полномочий между федеральным центром, регионами и муниципалитетами. Забрать у Федерации и отдать территориям долю какого-то налога - недостаточно. Необходимы глобальные системные реформы.

- Очевидно, что в связи с вынужденными простоями, с которыми столкнулись налогоплательщики, субъекты РФ в текущем году недополучат часть запланированных налоговых доходов, - подводит итог Владимир Климанов. - Нагрузка на региональные бюджеты тем временем растет - это и дополнительные меры поддержки бизнеса, и дополнительные расходы на здравоохранение, и дополнительные социальные задачи, обозначенные в январском послании президента. Разумеется, следует откорректировать и обязательства, которые взяли на себя регионы. Я говорю не только о соглашениях, подписываемых в обмен на дотации, но и о целевых показателях некоторых национальных проектов. К примеру, вряд ли многим регионам удастся в текущем году увеличить численность занятых в сфере МСП, как того требует нацпроект "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы".

Методика распределения дотаций также нуждается в совершенствовании. В конце прошлого года псковские законодатели выступили с одной из инициатив, связанной с акцизами на нефтепродукты. Они учитываются при расчете налогового потенциала региона и влияют на объем федерального транша.

- В Псковской области доля таких акцизов в 2019 году составила 16 процентов - это самый высокий процент в РФ, - поясняет председатель областного собрания депутатов Александр Котов. - При этом средства от акцизов направляются только в дорожный фонд и не могут использоваться для исполнения других финансовых обязательств. Мы предлагаем внести изменения в методику - чтобы при расчете налогового потенциала субъекта показатель доли акцизов, на который регион объективно никак влиять не может, учитывался на среднероссийском уровне. Это позволит нам увеличить объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.