Клишас: Суверенитет, самостоятельность, целостность России - безусловны
Суверенитет является одним из ключевых элементов любого национального правопорядка. Содержательно государственный суверенитет представляет собой независимость органов публичной власти государства в реализации внешне- и внутриполитических решений. Однако в условиях усиления тенденций к универсализации правовых подходов и расширению межгосударственного сотрудничества мы можем наблюдать определенное "размытие" суверенитета государств, происходящее зачастую отнюдь без согласия самих государств.
Принимая во внимание значительно возросший на современном этапе международного взаимодействия уровень активизма органов наднациональной юрисдикции, актуальным вопросом внешнеполитической повестки для любого государства, стремящегося поддерживать и укреплять международные связи, становится сохранение и защита своей национальной конституционной идентичности, поиск баланса между основополагающими конституционными нормами и принятыми международными обязательствами.
Все чаще возникающие в практике международных отношений случаи выхода наднациональных органов при принятии решений за пределы предоставленных им полномочий ставят под сомнение возможность безусловного соблюдения таких решений государствами, являющимися участниками соответствующих межгосударственных договоров. Это закономерно приводит к расширению практики отказа от приоритета международного права в отдельных случаях, затрагивающих необходимость изменения положений национальных конституций, которые составляют основу правовой идентичности государства.
В частности, современная практика применения и толкования Европейской конвенции по правам человека иллюстрирует усиление активизма Европейского суда по правам человека, который проявляется в расширительном толковании содержания международно-правовых норм, не учитывающем особенности национальной правовой системы государства.
В этой связи отдельными правопорядками были выработаны подходы, в соответствии с которыми не признается допустимость безусловного исполнения и имплементации правовых позиций наднациональных субсидиарных органов по защите прав человека. В противном случае соответствующие государства - участники Конвенции фактически соглашались бы на произвольное и непредсказуемое ограничение собственного суверенитета.
Президентом России было предложено внести в Конституцию Российской Федерации, в частности, положения о недопустимости отчуждения территорий государства, приоритете норм Конституции над положениями международных договоров, возможности предварительной проверки Конституционным Судом России допустимости применения решений межгосударственных органов.
В то же время Конституционный Суд путем эволютивного толкования положений Конституции России уже неоднократно подчеркивал важность обеспечения государственного суверенитета и сохранения национальной конституционной идентичности.
Впервые вопрос о невозможности безусловного исполнения решений органов наднациональной юрисдикции был поднят в связи с Решением ЕСПЧ от 7 октября 2010 года по делу "Маркин против России", в котором ЕСПЧ усмотрел дискриминацию прав мужчин-военнослужащих, не обладавших в отличие от женщин-военнослужащих правом на получение отпуска по уходу за ребенком в соответствии с российским законодательством. Ранее в своем Определении от 15 января 2000 года № 187-О-О Конституционный Суд России посчитал подобные различия в правовом статусе проходящих военную службу мужчин и женщин обоснованными, поскольку они связаны с обеспечением безопасности и обороноспособности государства.
Однако наиболее знаковым в практике Конституционного Суда России стало Постановление от 19 апреля 2016 года № 12-П "По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации".
В рамках решения по этому делу Конституционный Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой взаимодействие европейского конвенционного и российского конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами является основой их надлежащего равновесия, и от уважения ЕСПЧ национальной конституционной идентичности во многом зависит эффективность норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском правопорядке. Также Конституционный Суд России указал: границы компромисса в данном вопросе очерчивает именно национальная Конституция, а не Конвенция о защите прав человека и основных свобод.
Еще в сентябре 2013 года в своем выступлении на Валдайском форуме президент России В.В. Путин весьма четко обозначил, что "суверенитет, самостоятельность, целостность России - безусловны, это те "красные линии", за которые нельзя никому заходить".
Россия последовательно реализует политику, направленную на сохранение собственной конституционной идентичности, поскольку безоговорочное следование решениям органов наднациональной юрисдикции может крайне отрицательно сказаться на развитии отечественного правопорядка.
Зачастую деятельность международных органов ставит под сомнение допустимость имплементации их решений в национальные правовые системы. Как справедливо отмечал Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, "Даже столь консервативная организация, как ООН, поставила в результате кризиса под вопрос эффективность вышеназванных наднациональных структур. А все национальные правительства мира стали выбираться из кризиса, опираясь на собственные возможности. Договариваясь и кропотливо согласовывая национальные и наднациональные интересы - а не отменяя собственные суверенитеты и обязательства перед своими народами!"
Конституционная практика отказа от безусловного приоритета международного права и решений наднациональных органов получила распространение и в ряде европейских государств. Наиболее показательным в этой связи является деятельность Федерального Конституционного Суда ФРГ, сформировавшего принципиальную позицию о приоритете национального конституционного законодательства перед положениями межгосударственных соглашений ФРГ.
Так, 5 мая 2020 года Конституционным судом ФРГ было принято знаковое Постановление по делам № 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 980/16, в котором оспаривалось превышение Европейским центральным банком имеющихся у него полномочий при принятии ряда нормативных актов, связанных с реализацией Программы приобретения активов публичного сектора (Public Sector Purchase Programme), которые вступают в противоречие с Основным законом ФРГ.
Указанной программой предполагается приобретение центральными банками государств - членов Европейского союза облигаций, выпущенных государствами, их органами и учреждениями, а также институтами Европейского союза.
Затронутые в указанном решении вопросы ранее уже являлись предметом рассмотрения Суда Европейского союза, который в Постановлении от 11 декабря 2018 года по делу C-493/17 подтвердил правомерность принятия подобных актов и действие Европейского центрального банка intra vires, т.е. в рамках предоставленных ему полномочий.
Однако Федеральный Конституционный Суд ФРГ выразил несогласие с позицией Суда Европейского союза, установив, что нормативные акты Европейского центрального банка были приняты им при явном превышении своих полномочий и что действия Европейского центрального банка затрагивают сферу бюджетной ответственности Бундестага и вступают в противоречие с частью 3 статьи 79 Конституции ФРГ, поскольку фактически предполагают принятие государством на себя ответственности за инициированные третьими лицами решения с потенциально непредсказуемыми последствиями.
В своем решении Федеральный Конституционный Суд ФРГ, признавая существующие основы европейской интеграции, прямо указал на недопустимость безусловного исполнения нормативных актов, принимаемых на уровне Европейского союза, а также решений Суда Европейского союза в случае их противоречия Конституции ФРГ.
Как было отмечено Федеральным Конституционным Судом ФРГ, демократическая легитимация государственной власти в ФРГ осуществляется народом в рамках реализации принципа народного суверенитета, что составляет часть национальной конституционной идентичности, защищаемой частью 3 стати 79 Конституции ФРГ, которая не может быть поставлена под сомнение в целях европейской интеграции. Это предполагает, что Основной закон не уполномочивает государственные органы передавать суверенные полномочия Европейскому союзу, позволяющие ему при независимом осуществлении соответствующих полномочий фактически создавать новые собственные полномочия.
Федеральный Конституционный Суд ФРГ, признавая существование рисков подрыва приоритетного и единообразного применения законодательства Европейского союза, исходит из того, что если государства будут полностью воздерживаться от проведения любого контроля действий ultra vires, они предоставят органам Европейского союза исключительные полномочия, реализация которых может привести к такому расширительному толкованию договоров, которое фактически будет создавать новую правовую норму, на существование которой государства-члены согласие не выражали.
Судом Европейского союза в качестве реакции на указанное постановление Федерального Конституционного Суда ФРГ 8 мая был издан пресс-релиз № 58/20, указывающий на необходимость всестороннего соблюдения всеми национальными государственными органами, включая суды, законодательства Европейского союза. При этом, по мнению Суда Европейского союза, расхождения в оценке правомерности нормативных актов, принимаемых на уровне Европейского союза, могут поставить под угрозу единство европейского правового порядка и правовую определенность.
Необходимо учитывать, что Федеральным Конституционным Судом ФРГ неоднократно предпринимались попытки наладить диалог с Судом Европейского союза и найти компромиссное решение возникшей правовой проблемы, в частности, в 2014 и в 2016 году Федеральный Конституционный Суд ФРГ обращался с запросом в Суд Европейского союза, который оставил доводы Федерального Конституционного Суда ФРГ без внимания.
Подход, которого придерживается Российская Федерация относительно обеспечения государственного суверенитета и сохранения национальной конституционной идентичности, является весьма актуальным и для других правопорядков. Германия, в свою очередь, также показывает позитивный пример отстаивания собственного суверенитета посредством признания допустимости отказа от реализации тех решений органов наднациональной юрисдикции, которые вступают в противоречие с положениями конституции государства.