Одна из причин - в том, что на уровне исполнителей отсутствует понимание того, как именно следует перейти от указов к конкретным мероприятиям: инструменты реализации стратегических целей не содержат четкого перечня действий, связывающих цель и конечный эффект от ее достижения. В итоге даже при формально прекрасных показателях не всегда наблюдается запланированный социально-экономический эффект. С проблемой "разрыва" между стратегическими целями и их реализацией сталкиваются все страны.
Одним из инструментов преодоления этого разрыва стала теория изменений - подход к разработке и оценке документов стратегического планирования, мер госполитики или отдельных проектов и программ. Подход направлен на формирование перечня конкретных действий, необходимых для достижения конечного результата, и может применяться как для проектирования мер госполитики, так и для их оценки. При этом под "теорией" подразумеваются не научные концепции, а совокупность предположений о работе конкретного трансформационного механизма государственной меры, программы или проекта.
Теория основана на идеях профессора Гарвардского университета Кэрол Вайс: каждый инструмент госполитики должен быть сфокусирован на достижении конкретного социально-экономического изменения - а без обоснованного предположения о том, как именно эти изменения будут достигаться, эффективное использование инструмента маловероятно. Подход широко применяется в наднациональных проектах - его используют ООН, ОЭСР, Европейская комиссия. Когда государство фиксирует определенную цель - например, провести реформу образования или улучшить показатели налогового регулирования для соответствия критериям Евросоюза, теория изменений позволяет подробно спроектировать комплекс мер, которые позволят достичь реальных результатов. Великобритания, Австралия, Швейцария используют элементы теории изменений во внутреннем госуправлении, чтобы сфокусировать правительство, отдельные министерства или госкомпании на достижении приоритетов, а также для проектирования мер государственной политики, стратегий и программ разного масштаба.
Применяя теорию изменений - например, формируя план по реализации стратегических целей - обязательно привлекают инициаторов проекта или программы, а также непосредственных исполнителей, бенефициаров (бизнес, НКО или население), представителей академического сообщества. Это обеспечивает прирост знаний о том, как работает механизм предлагаемого изменения, а также позволяет выстроить сбор данных, необходимых для оценки его результатов.
Теория изменений позволяет сфокусировать действия органов власти на уровне действий рядовых госслужащих. Многие из них сегодня работают на "достижение показателей", которые покажут, что поставленные президентом задачи решены. Однако формальные показатели не отражают качественные изменения. Например, они могут демонстрировать рост доходов, а фиксируемый Росстатом уровень абсолютной монетарной бедности снижаться - в то время как структура доходов и расходов домохозяйств не меняется (что говорит о том, что качественного роста уровня жизни не произошло). Теория изменений создает для исполнителя в федеральном или региональном органе власти понятную систему координат: позволяет планировать свою работу так, чтобы не только достигать количественных показателей, но и создавать качественные изменения.
Применение теории изменений позволяет повысить адаптивность госполитики, то есть способность учитывать конкретный контекст реализации инструмента достижения национальной цели. Одна и та же мера в разных условиях может приводить к различным результатам, поэтому критично выявлять ключевые допущения и риски трансформационного механизма для конкретных регионов, целевых групп и так далее.
Преодолеть управленческие разрывы и более качественно спроектировать меры госполитики можно и с помощью других инструментов: например, строить логические модели и анализировать бизнес-процессы. Однако теория изменений отталкивается от проблемы, которую необходимо решить, и фокусируется на определении причинно-следственных связей между элементами в построенной цепочке изменений на пути достижения цели, в то время как логическая модель начинается с определения имеющихся ресурсов и возможных действий и ограничивается реконструкцией связки "ресурсы - действия - результаты".
В отличие от анализа бизнес-процессов, теория изменений реконструирует цепочку изменений, прежде всего путем моделирования поведения агентов (исполнителей или благополучателей), в то время как анализ бизнес-процессов фокусируется на официальных регламентах и формальных практиках. Между тем известно, как велика разница между формальными процессами и реалиями работы госслужащих.
Анализ бизнес-процессов хорошо применять на уровне отдельных проектов, тогда как теорию изменений можно использовать для проектирования или оценки объектов масштаба госполитики.
Безусловно, теория изменений сама по себе не позволит решить все проблемы. Мы публикуем адаптацию теории изменений к российским реалиям. Надеемся, что этот подход позволит сфокусировать и усилия госслужащих на местах, и ресурсы государства в целом на конкретных шагах, с помощью которых реально добиться значимых социально-экономических результатов.
Мария Шклярук, генеральный директор АНО "Центр перспективных управленческих решений", Дарья Цыплакова, директор департамента исследований и методологии Счетной палаты РФ