Как разработать эффективную стратегию развития города

Российская газета: А какое развитие, Александр Геннадьевич, можно планировать? Развитие - это деньги, а многим городам не хватает собственных доходов, чтобы покрыть текущие затраты.

Александр Высокинский: Чем больше размер системы, тем дольше должен быть горизонт планирования, потому что у любой системы есть свои сроки инерции и разворачивания. И, безусловно, без стратегических планов развитие городов сегодня невозможно. Но я не скажу, что важнее: сам план или правильно организованный процесс его разработки. С учетом того что наличие стратегии стало обязательным, появились консалтинговые фирмы, которые в состоянии сделать красивый документ. Но он будет неродным для города, а значит, весьма спорно, что станет эффективно работать, потому что в разработке должен участвовать не только экспертный совет администрации, но еще экспертные советы общественников и ученых, а также представителей бизнеса.

Мы можем планировать все, что угодно, но, когда на территории бизнесу не комфортно, не будет и денег. Если в процессе разработки стратегии предприниматели не бились за те или иные подходы, это будет не их документ. Так же и с общественностью. Она всегда будет говорить: все деньги развития - на школы и детские сады! Бизнес - настаивать: все деньги - в развитие инфраструктуры. Нужно искать и находить баланс.

Сегодня мы думаем о создании еще одного экспертного совета - средств массовой информации. Именно специалисты-медийщики должны определять, как эффективно информировать горожан, вовлекать их в процесс разработки стратегии.

Такой подход - участие в разработке стратегического плана всех заинтересованных сторон - позволяет сделать его документом общественного согласия. И это, пожалуй, главное.

Еще один важный момент. Разработка стратегии - процесс всеобщего обучения. Это не семинары и лекции. Это когда люди слышат друг друга и учатся друг у друга. В начале разработки нашего плана приезжие урбанисты говорили: "Стратегия развития тепловых систем крупных городов - индивидуальное тепло, на каждый дом - свой котел". Отказываемся от централизованных теплоисточников: сети - это дорого и опрессовки!.. На совещании присутствовал один из руководителей Свердловэнерго, он сказал: "Слушайте, молодежь! Тепловой ресурс, который мы вам продаем, это производная от нашей генерации электричества. Электричество вы не будете на каждый дом вырабатывать, придется покупать. Так вот, сегодня мы покрываем свои затраты, продавая вам и тепло, и электричество. Если вы решите делать свое тепло, свои затраты мы все равно включим в оплату: электричество станет дороже". Профессионал быстро объяснил, почему предложение - абсурдно. И все участники стали понимать взаимосвязи в городе чуть глубже, чем прежде.

Так было на каждом совещании: кто-то из экспертов на пальцах объяснял те вещи, которые делать нельзя. Многие люди, которые участвовали в том процессе - тогда им было по 25-30 лет, сегодня работают в администрации как руководители другого уровня. Но сформировались они тогда: они писали этот план, спорили, набирались знаний. Опыт Екатеринбурга говорит: стратегия работает только тогда, когда ее разработали сами.

РГ: Можно ли при разработке стратегии сделать партнерами субъекты Федерации?

АВ: Безусловно. Более того, исключение из процесса представителей госструктур приведет к тому, что ваш план будет как бублик в космосе: бублик есть, а вокруг - ничего. Сегодня главный финансовый источник развития муниципалитетов - все-таки средства госбюджета. Если брать структуру затрат любого муниципалитета, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, где все совсем по-другому, процентов 85-90 бюджета - текущие затраты: зарплата, коммуналка, ремонты… То есть поддержание жизнедеятельности, это не имеет отношения к развитию. А, например, строительство конгресс-центра или больниц, множества школ и детсадов и тем более когда на территории города реализуются крупные федеральные мероприятия: проведение встреч лидеров стран, международные соревнования - все это не осуществить без участия госбюджета. Но, с другой стороны, и без города их быть не может.

Инициатива должна исходить от города, но, когда вы приходите за финансированием к региональной и к федеральной власти, вы должны понимать, чего хотите и почему совместный проект может быть интересен коллегам: он должен быть встроен в их цели и задачи.

Стратегический план, как таблица Менделеева: там есть клетки, на которые пока денег может и не быть, но мы точно знаем: элемент есть, им нужно заниматься. И результат придет. В 2003 году мало кто верил, что в Екатеринбурге пройдут саммиты ШОС и БРИКС, что здесь будет лучший региональный аэропорт. Когда мы убеждали, что нужно строить миллион квадратных метров жилья в год, неопытные строители говорили: "Мы строим 300 тысяч. Советский рекорд был 830 тысяч метров. Какой миллион?!" Но в прошлом году построили миллион триста, а на миллион вышли еще в 2007-м. И это было итогом решений, которые принимались в 90-е годы.

Тогда город ответил на главный для себя вопрос: либо оставаться промышленным городом, либо становиться многофункциональным центром. Аркадий Михайлович Чернецкий (глава Екатеринбурга с 1992 по 2010 годы. - Прим. ред.) говорил о том, что промышленность остается основой экономики города, но необходимы оптово-розничная торговля, логистика, коммуникации, стройка, финансы, связь, конгрессные мероприятия. Нужно вырастить еще несколько отраслей экономики. И они выращены. Сегодня город базируется на многих отраслях. Это и есть эффект от реализации стратегии. Если ее нет, мы теряем цель, начинаем расходовать ресурсы зря.

РГ: Насколько мы поняли, сейчас в Екатеринбурге стратегическое планирование доводится до уровня района. Это зачем?

АВ: Сегодня все госуправление работает по отраслевому принципу. Бюджет от федерального до городского планируется по отраслям: образование, культура, физкультура, здравоохранение, транспорт… Но проблема в том, что люди живут не в отраслях, а на территориях. Человеку, конечно, любопытно послушать про триллионы, которые выделяются, предположим, на онкологию. Но больше его интересует, как работает поликлиника за углом, насколько доступна медицинская помощь в его районе. Точно так же с образованием, культурой, дорожной сетью…

Каждая из семи административных единиц Екатеринбурга - это третий по численности город Свердловской области. У нас районы от 150 до 300 тысяч человек. На территории районов есть свои центры, сложились свои системы образования, здравоохранения. Когда ты разработал стратегию отрасли, а потом путем реализации проектов не вышел на территорию - это ошибка. Стратегия развития района - это способ преодолеть недостатки отраслевого подхода, мыслить комплексным развитием территории. О нем сегодня громко еще не говорят, но Екатеринбург эту работу начал. И это очень важно. Вы можете, например, прекрасно благоустроить центральную часть города, но человек-то не должен ехать в центр на машине или общественном транспорте, чтобы просто погулять. Он должен выйти из дома и иметь такую возможность у себя под боком.

РГ: Что недооценивают или переоценивают города, когда вырабатывают стратегии?

АВ: Стратегия - это цель. У цели должны быть четко сформулированы три характеристики. Первое - это достижимость. Мы должны быть честными перед собой: достижима цель, которую мы перед собой ставим, или нет? Второе - цель должна быть измерима. Надо понимать, что мы хотим получить через пять лет, десять, пятнадцать. Измерения - это разработка показателей социально-экономического развития. И третий параметр - измеримость во времени, чтобы понимать не только то, какой показатель по объему вы хотите достичь, но и когда. Так вот, встречаются управленцы, которые по тем или иным причинам делают вид, что не знают об этих трех параметрах и, следовательно, недооценивают их. Однозначно недооценивают ресурс взаимодействия с федеральной и областной властью. А переоценивают, как правило, факторы, которые реально могут повлиять на экономику. Я понимаю, что многие решения, которые принимаются сегодня, не будут работать через 5-7 лет. Но какие? Как это понять? Кто-то должен сидеть рядом и спрашивать: как будем измерять и в какие сроки?

РГ: Какие идеи ассоциация отстаивает сегодня?

АВ: Первое, над чем мы работаем, - появление государственной методологии "Отрасль - территория". Город - это всегда территория. Мы должны иметь комплексный подход к развитию территории. Второе - понимание, что такое агломерации и как они должны выстраиваться. И, безусловно, главная проблема - финансовая обеспеченность муниципалитетов. Есть показатель бюджетной обеспеченности, когда бюджет территории делится на количество населения. В Екатеринбурге это немногим более 30 тысяч - он не самый бедный из городов-миллионников: у каких-то - 20 тысяч. В Москве около двухсот. Структура затрат в любом городе одинаковая. И если Екатеринбург, например, в шесть раз меньше тратит на благоустройство, то во столько же раз оно будет хуже.

Ассоциация предлагает ввести минимальный показатель бюджетной обеспеченности, который гарантирует государство. Это поможет городам самостоятельно решать многие проблемы. Например, если в Екатеринбурге бюджетная обеспеченность будет в размере 50 тысяч рублей на человека, мы сами построим вторую ветку метро, школы.

Александр Высокинский, глава Екатеринбурга.

1973

родился в городе Свердловске.

1992-1996

учеба в Уральской академии государственной службы по специальности "государственное и муниципальное управление". Кандидат экономических наук (1999).

1993-2000

работа на разных должностях в Центре содействия предпринимательству администрации Свердловской области.

2000-2008

работа на разных должностях в администрации Екатеринбурга - от начальника отдела до председателя комитета по экономике.

2008

заместитель главы Екатеринбурга, заместитель главы администрации города Екатеринбурга.

2016

заместитель губернатора Свердловской области.

2018

глава Екатеринбурга.