21.01.2021 19:42
    Рубрика:

    Выжутович: Реформа местного самоуправления не дает ожидаемого результата

    Реформа местного самоуправления пока не дает ожидаемого результата. К такому выводу пришли аналитики Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР). В своем докладе "От избрания к назначению. Оценка эффекта смены модели управления муниципалитетами в России" они отмечают, что распространение вертикали госуправления на муниципальный уровень позволило лучше контролировать целевое расходование федеральных средств, но не прибавило эффективности в работе городских управленцев. Переход от модели "избираемого мэра" к моделям "сити-менеджера" и "назначаемого мэра" снизил долю выборных глав городов и муниципальных районов с 60-75 процентов в 2006 году до 5-10 в 2018-м. Осталось несколько региональных центров (Якутск, Улан-Удэ, Абакан, Новосибирск, Томск, Анадырь и Хабаровск), где мэра пока избирают на прямых выборах.

    "Мы поставили себе целью проверить, действительно ли отмена прямых выборов позволила переориентировать муниципальную власть на сотрудничество с регионом. Кроме того, мы попытались понять, удалось ли в результате реформы создать из назначаемых мэров касту профессиональных городских управленцев",- говорится в предисловии к докладу. В итоговой же части констатируется, что "эффект, связанный с достраиванием единой вертикали власти, был в большей степени достигнут", но муниципалитеты по-прежнему ощущают недофинансирование. Не обнаружилось также убедительных доказательств, что отказ от выборов мэров и глав районов привел к росту их профессионализма.

    Что власти многих городов работают неудовлетворительно, отмечают и эксперты Агентства политических и экономических коммуникаций (АПЭК) и Лаборатории региональных политических исследований Высшей школы экономики. Они составили рейтинг эффективности управления в городских округах. Работа мэров оценивалась по двум блокам - политико-управленческому и социально-экономическому. Анализировалась ситуация во всех столицах субъектов Федерации и других городах с населением более 300 тысяч человек. Первые места в рейтинге заняли Казань, Тюмень и Ростов-на-Дону. В нижней части рейтинга расположились Омск, Нижний Новгород, Владивосток, Махачкала. Это города, где недавно сменилась власть. Среди аутсайдеров также Новосибирск (73-е место), Воронеж (66-е), Пермь (63-е), где власть, по мнению экспертов, неэффективно пользуется своими ресурсами. При этом, отмечают эксперты, эффективность власти не зависит от того, двуглавая или одноглавая система управления используется в городе, - куда большее значение имеют бюджетная политика и финансовая обеспеченность.

    В большинстве городов России сейчас действует система так называемых дуумвиратов (двуглавая система управления): Гордума утверждает главу муниципального образования, который всерьез ни на что не влияет, а губернатор заключает контракт с сити-менеджером. Лояльный региональному руководителю менеджер контролирует все финансовые потоки в городе. Официально считается, что только такая структура управления городами по-настоящему эффективна. Она якобы помогает выстроить вертикаль власти и заставляет городских чиновников работать энергичнее. На практике же это означает, что реальные полномочия по управлению городом переходят к нанятому администрацией сити-менеджеру, а мэр, избираемый городской Думой, становится декоративной фигурой.

    Пока не обнаружилось убедительных доказательств, что отказ от выборов мэров привел к росту их профессионализма

    Почему в крупных городах происходит массовый переход от двуглавой системы управления к одноглавой? "Оптимальных моделей устройства местной власти нет, - говорит директор екатеринбургского Института муниципального управления Игорь Выдрин. - До 2010 года одноглавая система была самой распространенной в России. Потом стали говорить, что одного главы мало, что у него возникает желание поиграть в политику, что лучше, когда есть двое глав: один формально выше - он возглавляет городскую Думу и представляет муниципалитет, а второй руководит исполнительной властью. Но фактически, неформально, у второго гораздо больше полномочий, в его руках - бюджет, у него в подчинении аппарат, он сильнее, мобильнее и организованнее".

    Почему до последнего времени верховная власть поощряла отмену прямых выборов мэров в общем понятно. Такие мэры, по мнению центра, бывают излишне самостоятельны, строптивы, нередко на выборах бросают вызов кандидату от партии власти и, случается, побеждают. Тут, конечно, еще и ревность со стороны губернаторов, и земельные интересы, и борьба за финансовые потоки.

    Приобретая не обеспеченные муниципальной казной полномочия, мэры становятся уязвимыми для критики со всех сторон

    Наблюдая, как протекает реформа, трудно отделаться от ощущения исторического дежавю. Ведь еще в 1864 году организация местного самоуправления была закреплена в России положением о земских учреждениях и городовым положением: земская и городская власть отделялась от государственной. Но спустя тридцать лет пришлось пересматривать эту практику по соображениям, изложенным в пояснительной записке к проекту нового земского положения, разработанного под руководством графа Толстого: "Главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный антагонизм между ними". Этот самый антагонизм мы наблюдаем и в новейшей российской истории.

    Приобретая не обеспеченные муниципальной казной полномочия и соразмерную им ответственность, мэры становятся уязвимыми для критики со всех сторон. И, возникни в городе хоть малейшее социальное напряжение, мэры всегда будут крайними.