Почему закупить отечественный софт оказалось непросто

В соответствии с указаниями президента России и распоряжениями правительства РФ государственные органы к 2024 году должны быть переведены на использование преимущественно отечественного программного обеспечения (ПО).

Правительство поручило Минцифре России обеспечить все подведомственные правительству федеральные органы исполнительной власти отечественным офисным и антивирусным программным обеспечением, передав министерству полномочия по сбору потребности и централизованной закупке ПО. Вместе с потребностью ФОИВ должны были передать и все бюджетные ассигнования, а право самостоятельно закупать ПО у ФОИВ было полностью изъято.

Централизованные закупки, по мнению многих экономистов и закупщиков, являются наиболее эффективным способом размещения заказа на однородную продукцию с точки зрения минимизации цены. Почти год велась работа по сбору и обобщению потребности, составлению и унификации технических заданий, подготовке конкурентных процедур закупок. Однако в ходе подготовки процедур пришлось столкнуться с большими сложностями. Например, рынок антивирусного ПО был неравномерно (более 95 процентов) распределен в пользу продуктов "Лаборатории Касперского". Большинство заказчиков прямо указывали в закупочной документации эту торговую марку.

Приписка (или эквивалент) не мешала в получении нужного продукта, так как в техническом задании изобиловали "закладки" под нужную продукцию. То же самое было и с закупками ПО компании "Доктор Веб". Какие это были требования, знали только высококвалифицированные ИТ-специалисты или представители разработчиков. Для обеспечения в централизованных закупках реальной конкуренции разных товарных марок, а не дилеров одной, пришлось посадить за один стол представителей разных разработчиков. И каждый из них находил чужие "закладки", которые затем исключались.

Кроме того, оказалось, что у разработчиков ПО не было единого продукта с фиксированным набором функций, но имелось разделение по уровню сложности продукта: стандартный и профессиональный. Каждый раз под требования заказчика формировались так называемые "сборки" ПО, хотя в заявке на торгах предлагалась его конкретная модель. Это не позволяло выбирать сопоставимые продукты для расчетов начальных (максимальных) цен, диапазон колебаний цен от средней доходил до 80 процентов. В таких условиях пришлось разработать систематизацию закупаемой продукции по типам защищаемой техники: АРМ, серверы, почта, интернет. Вендоры подстроились под такое разделение и зарегистрировали в реестре отечественного ПО соответствующие продукты.

Рынок отечественных офисных продуктов был совершенно в ином состоянии. На дату выхода постановления о централизованных закупках в реестре не было ни одного продукта, который бы отвечал всем заложенным требованиям к офисному ПО. Но выход нормативного акта подстегнул производителей, и к концу 2019 года в реестре появились продукты как минимум трех товарных марок. Ситуация осложнялась тем, что общий объем продаж отечественного офисного ПО не доходил и трети предполагаемого объема централизованных закупок, а большинство договоров были мелкими (до 100 лицензий) или штучными (пробные). Качество таких продуктов вызывало справедливое опасение, как и возможности вендоров по технической поддержке при массовом внедрении в случае закупки большого количества лицензий.

В сегменте офисного ПО сформирован конкурентный рынок продуктов разных вендоров

Тем не менее в ноябре 2019 года Минцифры России объявило двое торгов по централизованной закупке антивирусного и офисного ПО. По результатам торгов закуплено и передано в адрес 44 ФОИВ 515,2 тысячи годовых лицензий на антивирусное ПО отечественных разработчиков. Для защиты автоматизированных рабочих мест и серверов поставлена продукция Лаборатории Касперского (79 процентов от всего объема). Почтовые и интернет-шлюзы защищены продуктами компании "Доктор Веб" (21 процент). Такая конфигурация антивирусного ПО позволила создать надежную эшелонированную защиту программно-аппаратных комплексов данных ФОИВ.

Закупка офисного ПО осуществлена в 2019 году тремя госконтрактами в общем объеме 222,6 тысячи годовых лицензий для 45 ФОИВ. Здесь разделение продуктов произошло по ведомствам. 19 из них обеспечено офисным ПО марки "МойОфис" (68 процентов от всего объема), а 26 - марки "Р7-Офис" (32 процента). Эти закупки оказались самыми крупными по объему за всю историю закупок отечественного офисного ПО.

Результаты первых централизованных закупок отечественного ПО показали достоинства такого решения. К безусловному положительному эффекту нужно отнести существенную экономию бюджетных средств за счет объединения потребности в большие лоты и получения существенной оптовой скидки на объем заказа. Усредненное снижение единичных цен по сравнению с мелкими закупками отдельных ФОИВ достигало на антивирусные продукты 70 процентов от прейскурантных цен, на офисные пакеты - 60 процентов.

Еще одним положительным результатом является минимизация рисков коррупции, поскольку ФОИВ не могли влиять на определение поставщика. Вендоры в неофициальном общении утверждают, что в ходе централизованных закупок к ним не обращались посредники с требованием дополнительных скидок "на взаимодействие с клиентами", что прежде практиковалось в ходе закупок отдельными ФОИВ.

Главным минусом проведенных централизованных закупок является длительность подготовки, которая отчасти была связана с новизной и масштабностью задачи, а также с широким разнообразием потребности и наличием у ФОИВ различного ИТ-ландшафта.

Возникли также и пользовательские риски. Массовое внедрение по результатам закупки в повседневную работу ФОИВ новых, ранее не использовавшихся программных продуктов (особенно в части офисных пакетов), необходимость обучения и изменения внутренних регламентов и локальных актов без своевременно предоставленной технической поддержки нередко вызывали негативную реакцию пользователей и сотрудников ИТ-служб, что выражалось в сопротивлении самой идее централизованных закупок.

Для последующего решения таких масштабных задач в закон о контрактной системе целесообразно внести отсутствующую в настоящее время возможность выбора более одного победителя в закупке или установления в технических заданиях условия о предложении в заявке более одного производителя, чтобы исключить монополизацию рынка офисного ПО при закупках крупных партий.

Оказалось, что продукты у ряда разработчиков не настроены на учет даты активации лицензий пользователем. Вендорам удобнее и выгоднее считать датой активации момент передачи лицензии. А при централизованной закупке для разных ФОИВ, у которых сроки окончания лицензий весьма разнятся, это приводит к сокращению срока реального использования.

Эти недостатки перевесили полученные положительные эффекты, поэтому в январе 2021 года действие постановления № 658 было приостановлено на 2 года в части централизованных закупок офисного и антивирусного ПО. За этот срок власти собираются разработать новый сценарий обеспечения ведомств отечественным офисным программным обеспечением путем унификации типового автоматизированного рабочего места госслужащего.