Для каждой госпрограммы, а также ее отдельных элементов начнут формировать перечень общественно значимых показателей, увязанных с национальными целями развития. Это поможет лучше понять, как реализация планов влияет на жизнь граждан, и насколько эффективно выполняются запланированные мероприятия.
Кураторами госпрограмм назначат заместителей председателя правительства, а под их руководством будут действовать управляющие советы, которых наделяют правом оперативно вносить изменения в паспорта госпрограмм, поддерживая их тем самым в актуальном состоянии.
Сами госпрограммы упростят - уменьшат в объеме и придадут однородную структуру. Обязательными станут пять компонентов: перечень стратегических приоритетов, паспорт госпрограммы, содержащий цели и показатели с их декомпозицией по регионам, паспорта федеральных, ведомственных проектов и комплексов процессных мероприятий, планы реализации структурных элементов и нормативная "подложка" - акты, необходимые для реализации программы.
Все эти изменения, рассчитывают в правительстве, позволят сфокусировать госпрограммы на достижении национальных целей развития, повысят их эффективность и упростят контроль за реализацией мероприятий.
Виталий Дементьев, заведующий отделом правовых исследований в сфере науки и инноваций Института статистических исследований и экономики знаний НИУ ВШЭ
Предпосылки трансформации госпрограмм и предыстория вопроса
Можно констатировать намерения Минэкономразвития России и других федеральных органов исполнительной власти завершить в текущем году четырехлетний этап "пилотирования" госпрограмм по проектным принципам и распространить данный подход на все госпрограммы. В управленческом плане это унификация и применение единого подхода к разработке и реализации госпрограмм, так как в настоящее время действует несколько параллельных механизмов, утвержденных постановлениями правительства РФ № 1242 от 12.10.2017 и № 588 от 02.08.2010, в отношении отдельных и всех остальных программ соответственно.
Среди положительных моментов "пилотирования" можно отметить оптимизацию количества целей и числа показателей (в программах их не должно быть более пяти вместо нескольких десятков), выделение проектной и процессной частей, соответственно по замыслу направленных на развитие и обеспечение в сферах реализации госпрограмм с разными механизмами планирования и согласования, особый контроль проектов и ранжирование расходов по значимости в процессной части.
Трансформация госпрограмм и предстоящие изменения
В процессе реализации указов президента РФ о национальных целях № 204 и № 474 стало очевидным, что только одними нацпроектами достигнуть национальных целей не получится. В этой связи необходимо ориентировать госпрограммы на достижение национальных целей. Например, в сфере науки сейчас пропорции проектной и процессной части 12% (нацпроект "Наука и университеты") и 88% (госпрограмма "Научно-технологическое развитие РФ). Нацпроект направлен на решение инфраструктурно-институциональных задач, связанных с созданием новых объектов, введением новых механизмов поддержки науки (создание НОЦ, НЦМУ, научного флота, установок класса мегасайенс и др.), а госпрограмма ориентирована в основном на поддержание и обеспечение функционирования действующих субъектов научно-технической сферы, распределение мер господдержки и финансирование НИОКР (финансирование проведения исследований и разработок, обеспечение выполнения текущей научно-исследовательской деятельности вузами и научными организациями и др.). При этом национальная цель имеет комплексную составляющую и требует участия всех инструментов.
Также пандемийный год показал, что необходима большая гибкость и оперативность при распределении бюджетного финансирования и управлении госпрограммами. Так, для внесения изменений в закон о бюджете требуется как минимум несколько месяцев. В этой связи был запущен специальный механизм бюджетного планирования, который будут использовать в обновленных госпрограммах, когда решения по изменению госпрограммы и ее финансированию принимает курирующий зампред в правительстве.
Деление госпрограмм на отраслевые и комплексные отчасти условное, так как взаимное влияние программ проявляется практически во всех сферах их реализации.
Существующие проблемы и риски, связанные с реализацией госпрограмм
Госпрограммы должны быть не только инструментом распределения бюджетного финансирования, но и реализации государственной политики в той или иной области. Как правило, в мировой практике программы разрабатываются по направлениям реализации госполитики, направлены на достижение соответствующих целей политики и решение конкретных поставленных задач, они могут группироваться в миссии или по направлениям реализации. При этом обеспечивается преемственность и последовательность в их реализации. Например, во Франции и США большинство программ реализуются больше 10-15 лет, отдельные реализуются десятки лет, часть программ завершена и им на смену разрабатываются новые.
Сверхукрупнение программ может привести к потере управляемости и снижению эффективности их реализации. Такой риск есть при попытке консолидации в рамках госпрограммы всех связанных расходов.
Также необходимо обратить внимание на несколько аспектов:
- Несвязанность и автономность инструментов реализации государственной политики (государственных и ведомственных программ, федеральных и ведомственных проектов) по отношению к соответствующей национальной цели. В настоящее время на национальные цели работают только национальные проекты, без учета госпрограмм и ряда других отраслевых стратегических инструментов.
- Долгосрочные стратегические документы верхнего уровня актуализируются несвоевременно и фактически не согласованы с национальными и федеральными проектами.
- Федеральный закон № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в РФ" не регулирует основные связи между ключевыми документами стратегического планирования, в нем нет национальных целей, национальных, федеральных и региональных проектов. По сути сейчас в системе управления функционирует параллельный механизм планирования и реализации.
- Отсутствие связанности и преемственности в программах по конкретным направлениям, как правило, данные по программам доступны только за последние 2-3 года на сайтах госпрограмм и электронного бюджета.
- Нет прозрачного механизма оценки реализации программ, мер по повышению их эффективности, перераспределения неэффективного финансирования. Каждые элементы программы оцениваются по-разному, ведомственные программы и проекты, федеральные проекты и др.
- Управление госпрограммами за рубежом осуществляют программные офисы, т.е. они выведены из вертикали госуправления. Чиновники занимаются формированием и реализацией государственной политики, проводимой через госпрограммы.
- Низкий уровень софинансирования госпрограмм и участия бизнеса и регионов при их реализации. Слабо проработаны механизмы, обеспечивающие привлечение внебюджетного софинансирования. Необходимо повышать отдачу от вложенных бюджетных средств, вовлекать внебюджетное софинансирование, повышать результативность бюджетных расходов в сравнении с расходами в негосударственном секторе.