Принципы устойчивого развития в России обретут правовое поле
О том, как Повестка устойчивого развития интегрирована в национальные цели развития и готова ли к ее внедрению система госуправления в России, "РГ" рассказал аудитор Счетной палаты Дмитрий Зайцев.
Насколько Повестка устойчивого развития ООН интегрирована в цели национального развития РФ? Способствуют ли цели и задачи нацпроектов внедрению ЦУР?
Дмитрий Зайцев: Вначале предлагаю вспомнить, что Повестка дня в области устойчивого развития до 2030 года - это прежде всего декларация принципа межпоколенческого, гуманистического взаимодействия, который возник гораздо раньше, чем цели устойчивого развития. Еще в 1987 году Комиссия ООН по окружающей среде и развитию под руководством председателя Гру Харлем Брундтланда выдвинула идею, что "устойчивое развитие - это развитие, которое обеспечивает нужды современного поколения, не подвергая угрозе жизненные потребности будущих поколений".
Причем эти жизненные потребности касаются как сферы экономики и экологии, так и социального благополучия людей. Но кардинальное отличие Повестки ООН в том, что в ней впервые установлены показатели, на достижение которых нацелены все государства, впервые введена система мониторинга достижения целей через систему добровольных национальных обзоров стран-участниц.
Зеркальная система национальных показателей должна быть разработана и внедрена на национальном уровне. Система целей и показателей ООН приоткрыла завесу над реальным положением дел в разных странах и особенно подсветила провалы в социальной и "зеленой" сферах. Но что более всего игнорируется, так это необходимость принятия кроссфункциональных, системных, многофакторных решений. На государственном уровне это означает принятие взвешенных межведомственных решений с прицелом на долгосрочную перспективу, выходящую за пределы страновых электоральных циклов. Такой подход не каждое государство может себе позволить.
В Повестке устойчивого развития - 17 целей, 169 задач и 231 показатель. При этом Повестка ООН не определяет конкретные подходы или обязательства для стран по достижению заявленных целей устойчивого развития. Каждая страна реализует повестку, учитывая свои возможности, национальные приоритеты, особенности системы государственного управления и стратегического планирования.
Но декларация целей - это необходимая стартовая позиция для страны. В дальнейшем на первое место выходит качество взаимодействия общества, государства и бизнеса.
В прошлом году мы провели анализ готовности российской системы государственного управления к реализации Повестки в области устойчивого развития и в том числе оценили погруженность ЦУР в систему стратегического планирования. С детальной информацией о результатах проведенного анализа можно ознакомиться в отчете Счетной палаты о результатах экспертно-аналитического мероприятия "Анализ системы государственного управления по внедрению повестки устойчивого развития". Отчет публичный, он размещен в открытом доступе на сайте Счетной палаты.
На момент проведения мероприятия актуальными были национальные цели, утвержденные Указом президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", и результаты анализа показали, что национальные цели соотносились с восьмью из семнадцати ЦУР. Это были социальные и экономические ЦУР. Четко выраженного экологического аспекта ЦУР в национальных целях не было. При этом мы заметили, что охват ЦУР на уровне национальных проектов уже тогда был значительно шире, чем на уровне национальных целей. Цели и показатели национальных проектов пересекались со всеми 17 ЦУР и включали в том числе экологические аспекты.
Пересечение национальных целей России с ЦУР стало более явным после издания Указа президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года N 474 "О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года". В указе пять национальных целей развития охватывают вопросы развития в социальной, экономической и экологической сферах, что в полной мере соответствует триединому принципу устойчивого развития. Важно отметить, что Указ N 474 установил цели развития России до 2030 года, что совпадает с периодом реализации Повестки ООН.
Но, отвечая на ваш вопрос, - да, Повестка устойчивого развития интегрирована в цели национального развития, а цели и задачи нацпроектов способствуют реализации ЦУР.
Насколько российская система госуправления готова к внедрению ЦУР?
Дмитрий Зайцев: Наш анализ показал, что у федеральных органов исполнительной власти есть полномочия, реализация которых способствует достижению всех 17 ЦУР. Но координация их работы далека от совершенства. Не определены сферы ответственности министерств и ведомств в рамках реализации конкретных ЦУР, и практически по всем ЦУР есть пересечение ведомственных полномочий.
Система межведомственного взаимодействия по достижению целей Повестки ООН не сформирована. На данный момент также не определен куратор темы устойчивого развития на уровне министра или вице-премьера.
Наряду с этим при администрации президента РФ в 2012 году создана Межведомственная рабочая группа по вопросам, связанным с изменением климата и обеспечением устойчивого развития, работа которой больше нацелена на мониторинг состояния окружающей среды.
При Аналитическом центре правительства работала группа по подготовке Добровольного национального обзора, представленного в июле 2020 года на Политическом форуме ООН. Но обзор представлен, группа расформирована.
При Минэкономразвития России создан экспертный совет по ЦУР, однако его работа направлена на взаимодействие с бизнесом.
Как вы оцениваете обеспеченность внедрения Повестки устойчивого развития необходимыми ресурсами?
Дмитрий Зайцев: Действующий порядок формирования и расходования средств федерального бюджета не предусматривает обособленного учета расходов на реализацию повестки. Поэтому на данном этапе объем бюджетных средств, направляемых непосредственно на внедрение Повестки устойчивого развития, конкретной оценке не поддается.
Кроме того, следует отметить слабую осведомленность сотрудников министерств и ведомств о Повестке устойчивого развития, отсутствие в них соответствующих подразделений и какого-либо закрепления функционала сотрудников по данному вопросу.
А насколько готова система мониторинга реализации Повестки устойчивого развития?
Дмитрий Зайцев: Вопрос мониторинга реализации ЦУР проработан хорошо.
Мониторинг реализации ЦУР за рубежом ведется по двум направлениям: подготовка добровольных национальных обзоров и текущий мониторинг показателей ЦУР.
Аналитический центр при правительстве РФ провел большую работу и совместно с экспертами подготовил Добровольный национальный обзор России. Счетная палата также участвовала в этой работе: что, на мой взгляд, важно, результаты нашего независимого аудита подготовки к реализации Повестки ООН стали частью обзора. Но планов по подготовке последующих добровольных обзоров пока нет.
Ответственность за организацию мониторинга глобального перечня показателей ЦУР, формирование и мониторинг национального перечня показателей ЦУР возложена на Росстат. Росстат включил в федеральный план статистических работ соответствующий раздел. По каждому показателю определен ответственный за сбор и размещение информации в Единой межведомственной информационно-статистической системе (ЕМИСС).
На данный момент из 231 глобального показателя ООН 43 процента (99 показателей) включены в план статистических работ. До конца года планируется включить в план еще не менее 10 показателей. С учетом того, что по ряду показателей еще не разработана международная методология расчета, а некоторые показатели просто не актуальны для России, скажу, что это достаточно высокая доля отслеживаемых показателей.
Показателей мониторинга могло бы быть больше, но здесь опять сработал межведомственный барьер: министерства и ведомства не берут на себя ответственность по формированию показателя в инициативном порядке.
Хотел бы также отметить, что доступность информации и участие заинтересованных сторон играют основополагающую роль в обеспечении подотчетности и прозрачности деятельности органов власти по реализации Повестки ООН.
Одна из проблем в реализации Повестки, на которую обращает внимание СП в отчете, это отсутствие механизмов распределения сфер ответственности. Как, на ваш взгляд, необходимо решать проблему?
Дмитрий Зайцев: Как и в любом проекте нужен ответственный плюс четкие временные ограничения.
Как я уже сказал, ни координаторов, ни ответственных не определено. Хотя подвижки есть, принципы устойчивого развития в России перестают быть просто гуманитарной и чисто имиджевой темой и обретают правовое поле.
Так, в ноябре 2020 года за минэкономразвития закреплена координирующая роль по вопросам развития инвестиционной деятельности и привлечения внебюджетных средств в проекты устойчивого (в т.ч. "зеленого") развития.
ВЭБ РФ стал методологическим центром в сфере устойчивого развития. А созданный в декабре прошлого года в минэкономразвития Экспертный совет по устойчивому развитию будет обсуждать социальные и экологические аспекты ведения бизнеса.
В декабре 2020 года президент назначил Анатолия Чубайса специальным представителем по связям с международными организациями для достижения целей устойчивого развития.
В Российской Федерации имеются все необходимые институциональные механизмы для освещения деятельности по внедрению Повестки в условиях их прозрачности и открытости. Необходимо сделать на этом акцент и организовать работу. Мы в рамках своей деятельности стараемся способствовать принятию соответствующих решений.
Какие еще проблемы мешают реализации Повестки устойчивого развития?
Дмитрий Зайцев: До сих пор мы отмечаем слабую осведомленность о ЦУР как в органах государственной власти, так и в обществе в целом.
Информация о мерах, способствующих достижению ЦУР, размещается в открытом доступе фрагментарно.
Все заинтересованные стороны участвуют во внедрении Повестки устойчивого развития, при этом активность бизнес-сообщества (включая компании с государственным участием), институтов гражданского общества и экспертного сообщества носит в основном инициативный характер. Во многом инициатива бизнеса обусловлена внешнеэкономическими факторами. Например, риск введения углеродного налога странами Евросоюза стимулирует бизнес формировать отчетность по устойчивому развитию.
Мы также отмечаем, что информация о реализуемых нашим государством мерах по реализации ЦУР не систематизирована, оценка вклада этих мер в достижение ЦУР на национальном уровне не ведется. Это создает риск формирования искаженных оценок вклада Российской Федерации в достижение ЦУР как у наших граждан, так и у международного сообщества.
Одним из решений по продвижению Повестки ООН может стать создание единой информационной платформы по достижению целей устойчивого развития. Инициатива должна исходить от государства, в том числе чтобы сделать деятельность государственных органов в сфере устойчивого развития открытой, доступной, удобной для граждан и бизнес-сообщества. Со своей стороны, Счетная палата в ходе своих проверочных мероприятий будет обращать особое внимание на риски реализации Повестки ООН до 2030 года.