Ученые проанализировали практику участия городов Урала в нацпроектах
Корреспондент "РГ" говорит с одним из авторов исследования - доцентом кафедры госуправления и политических технологий кандидатом социологических наук Еленой Васильевой.
Российская газета: Нацпроекты придуманы для людей, чтобы им жилось лучше. Насколько этому содействует синхронная работа органов власти различного уровня?
Елена Васильева: О том, что нацпроекты не ради реляций, постоянно напоминает президент России. Он подчеркивает: они не федеральные и тем более не ведомственные, а именно национальные, то есть призваны решать проблемы всех граждан страны. Это общая задача и ответственность всех ветвей власти. Результаты должны быть видны в каждом субъекте России и в каждом муниципалитете, поскольку направлены на достижение нового качества жизни. Это в чистом виде проектное управление. И здесь важно ответить на главный вопрос: кому должны быть видны результаты? Отличие именно проектного управления от программных подходов властей к стратегическим задачам в том, что результаты должны быть видны людям. Ведь именно граждане страны - налогоплательщики - являются заказчиками нацпроектов. Их реализация должна соответствовать интересам россиян в целом. Такой принцип результативности заложен в саму основу нацпроектов.
Теперь о "синхронной работе". Анализируя направления нацпроектов, можно заметить, что большая часть из них по своему содержанию соответствует вопросам местного значения и полномочиям местного самоуправления. Абсолютное большинство нацпроектов реализуется на местах и воплощается усилиями и талантом проживающих там людей. Поэтому роль органов местного самоуправления должна возрасти многократно - такую задачу поставил и президент России на заседании Совета по развитию местного самоуправления 30 января 2020 года.
Что в реальности? К сожалению, до сих пор роль органов местного самоуправления в реализации нацпроектов четко не определена. В таких условиях вряд ли можно говорить о хорошей координации действий на всех уровнях публичной власти, о достаточном организационном, правовом, методическом, информационном и научно-экспертном обеспечении на местах технологии реализации нацпроектов. Условия для слаженной работы всех уровней публичной власти, скажем мягко, не вполне достаточные.
РГ: На каких принципах строится совместная работа ветвей власти по нацпроектам?
ЕВ: Пока вместо равного диалога и горизонтального взаимодействия в рамках проектного управления складывается практика директивной постановки задач представителям местного самоуправления. В предварительном обсуждении фронта работ они не участвуют. Вследствие этого существенно снижается мотивация местных властей и населения выдвигать собственные инициативы в рамках решения общегосударственных и региональных задач. Ведь в проектном управлении на первый план выдвигается именно идея, в отличие от программ, где важнейший аспект - технология их реализации.
Мы анализировали соответствие стратегических приоритетов ряда муниципалитетов Свердловской области, закрепленных в их планах и стратегиях социально-экономического развития, той самой директивной практике участия местных властей в реализации нацпроектов. Отметили несогласованность одного с другим, перекосы в развитии некоторых сфер, противоречия в понимании приоритетов. Снижена и эффективность координирующей деятельности региональных проектных офисов, поскольку муниципалитеты лишены возможности полноценно представлять и защищать интересы своего населения на всех этапах реализации нацпроектов, прежде всего в таких социально значимых, как "Безопасные и качественные автомобильные дороги", "Образование", "Здравоохранение". Муниципалитеты не могут перераспределить средства нацпроектов по своему усмотрению, например, больше направить на развитие сельских дорог, если это важнее. А из-за недостатка собственных бюджетных средств они зачастую не могут разработать проектно-сметную документацию и начать софинансирование в рамках таких дорогостоящих проектов, как, скажем, "Экология".
РГ: Какова все же доля муниципалитетов в софинансировании нацпроектов?
ЕВ: В 2021 году на реализацию нацпроектов будет направлено 433 миллиарда рублей из бюджетов муниципальных образований, что составляет треть всех консолидированных расходов местного самоуправления. Цифра, казалось бы, огромная. Но 425 миллиардов из них - это межбюджетные трансферты субъекта РФ, которые сами муниципалитеты будут всего лишь администрировать. То есть 98 процентов - это не собственные доходы муниципалитетов, а перераспределенные сверху ресурсы. Доля же прямого софинансирования национальных проектов со стороны муниципалитетов крайне низка - 1,8 процента.
РГ: А какова доля софинансировании со стороны населения?
ЕВ: Также невелика. Есть лишь единичные примеры более или менее масштабного участия частных инвесторов на местах. Возьмем нормативно-правовые акты об инициативном бюджетировании, что допустимо в рамках нацпроектов. Они приняты в 62-х регионах. На практике реализованы в пяти с половиной тысячах муниципалитетов в 52-х регионах России. В 2020 году общий объем реализованных муниципальных практик инициативного бюджетирования, по данным Минюста России, составил 950 миллионов рублей. Это капля в море, если говорить о масштабах страны. 80 процентов этой суммы - расходы местных бюджетов. Целевой ориентир в пять процентов нигде не выдерживается и варьируется от 0,1 до 0,3 процента от общего объема расходов того или иного муниципалитета. Примеров частного софинансирования нацпроектов с очевидным для населения положительным результатом совсем мало - пока это штучный товар. И реализуется он в первую очередь в проектах благоустройства.
Сельское поселение Русскинская Сургутского района Югры, например, реализовало проект арт-парка "Этноград", который подразумевал благоустройство территории как инфраструктурного туристического объекта. Общий объем финансирования составил около 12 миллионов рублей. Из них бюджет округа направил около 800 тысяч рублей, муниципальный - около 10 миллионов, из внебюджетных источников привлечено около миллиона. Таким образом, доля софинансирования проекта за счет средств местного бюджета составила около 80 процентов. Частный инвестор дал одну двенадцатую от общей суммы расходов.
Можно заметить, что высокая доля софинансирования возможна только в муниципалитетах с приличным объемом собственных доходов бюджета. Отсюда вывод: для увеличения доли муниципалитетов в реализации нацпроектов нужно дать им возможность наращивать собственную доходную базу.
РГ: Как это сделать?
ЕВ: Идет дискуссия о возможности "донастройки" налоговой системы страны и закреплении за муниципалитетами дополнительных налоговых источников. Кроме того, в 2021 году субъектам РФ выделяется 1,3 триллиона рублей для реализации новых инвестиционных проектов. Например, впервые регионам будут предоставлены инфраструктурные кредиты на 15 лет по ставке не более 3 процентов годовых.
Знаете, у каждого субъекта сегодня множество инструментов регионального развития, однако в рамках нацпроектов необходимо увязывать экономическое развитие с социальным. Национальные проекты носят в значительной степени социальный и инфраструктурный характер. В некоторой мере наращиванию доходной базы муниципалитетов способствуют проекты "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы", "Производительность труда", "Туризм и индустрия гостеприимства". Безусловно, органы местного самоуправления должны помогать в развитии данных направлений, однако очевидно, что доминирующая роль в привлечении на территорию инвесторов и реализации инвестпроектов отводится органам субъектов Федерации.
РГ: Какие существуют ограничения для участия городов в нацпроектах - объективные и субъективные? Возможно ли их преодолеть и как? А если этого не сделать, каким образом это скажется на жизни отдельного города?
ЕВ: Первая часть барьеров носит системный характер. Однако, прежде чем их назвать, поясню, как в целом работают национальные проекты. Внутри них выделены федеральные программы и проекты. В структуре федерального проекта выделен "региональный компонент" как часть, за который отвечает субъект РФ. Она содержит задачи, мероприятия и показатели, достижение которых обеспечивается отдельно субъектом РФ и отдельно - муниципалитетами. Региональная составляющая может быть оформлена в качестве самостоятельного проекта или как перечень конкретных мероприятий в рамках нацпроекта. Это же касается и муниципальной составляющей. Вроде бы все гладко. Но коль скоро направления реализации национальных проектов задаются сверху, часть муниципальных интересов остается попросту потерянной. Например, многие города Свердловской области указывают экологию как актуальную проблему, однако, согласно данным АИС "Электронный бюджет", до 2021 года проекты в этой сфере отсутствуют. Только с этого года будет начата работа по рекультивации Широкореченского полигона - единственного в Екатеринбурге, хотя проблема скопления ТКО в городе-миллионнике требует более системных решений, связанных с их сбором и переработкой. Новая скорая, купленная в рамках национального проекта, не может добраться до отдаленных населенных пунктов в определенное время года, потому что попросту нет сельских межмуниципальных дорог, и это не видно с уровня региона, а тем более из Москвы.
РГ: Получается, что территориям фактически назначают муниципальную составляющую нацпроектов?
ЕВ: Так и есть. Скажем, представители органов местного самоуправления не входят в Совет при губернаторе по нацпроектам и проектный комитет. Общий подход состоит в том, чтобы муниципальная составляющая охватывала только вопросы местного значения, а ее объем для конкретного муниципалитета определяется органами государственной власти (профильным министерством) самостоятельно. При этом критерии отбора и его процедура не оформлены. Не установлена технология разработки, независимой экспертизы, публичного обсуждения и согласования перечня направлений, задач и целевых показателей нацпроектов с гражданами, бизнесом и муниципалитетами.
Вторая важная проблема, носящая системный характер, - слабая финансовая обеспеченность бюджетов муниципальных образований, в частности, отсутствие средств для разработки проектно-сметной документации по объектам, создаваемым в рамках нацпроектов, о чем я упомянула выше. Отсюда высокая дифференциация муниципалитетов по уровню собственных доходов бюджета и возможностей софинансирования. Как следствие, не везде нацпроекты в принципе реализуются. Например, согласно интерактивной карте капстроительства, из 104 объектов, строящихся в рамках нацпроектов в Свердловской области, 74 расположены в Екатеринбурге. Это очень показательные цифры, которые возвращают нас к вопросу о том, кто, где и когда увидит результаты нацпроектов.
- 1984 родилась в городе Свердловске
- 2001-2007 учеба в Уральской академии государственной службы по специальности "Государственное и муниципальное управление"
- 2007 ассистент кафедры управления персоналом
- 2010 кандидат социологических наук. Тема работы - "Мотивация профессиональной деятельности государственных гражданских служащих"
- 2011 доцент кафедры государственного и муниципального управления
- 2017-2019 учеба в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по направлению "Государственное и муниципальное управление".