Павел Крашенинников представляет проект нового закона о региональной власти
Концепция единства публичной власти многие годы активно применяется в юридической науке, используется в решениях Конституционного суда. Единство системы публичной власти предполагает согласованное действие различных уровней власти, как единого целого, для граждан, общества и государства. Конституционное закрепление этого принципа - важный шаг на пути улучшения управления в государстве.
Законодателем уже проведена серьезная работа по реализации конституционных норм. Базовые вопросы функционирования публичной власти нашли свое закрепление в принятых законах: новом Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ", в Федеральном законе "О Государственном Совете РФ", существенные изменения были внесены в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде РФ".
Продолжается работа над реализацией обновленных конституционных положений. 27 сентября этого года в Госдуму внесен проект Федерального закона "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации". Законопроект является следующим этапом развития уже упомянутого принципа единства публичной власти. В случае принятия проекта, это будет, обращаю внимание, новый закон, а не поправки в действующий нормативный акт. Прежний Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" утратит свою силу.
Может возникнуть вопрос - а необходим ли новый закон? Не стоило ли ограничиться точечными изменениями? Сразу хочу сказать, что нужен именно новый закон. Судите сами: действующий закон вступил в силу 19 октября 1999 года. За годы действия в него были внесены изменения 187 федеральными законами. Закон превратился, по сути, в "лоскутное одеяло". Нетронутыми остались только 10 статей, причем две из них технические - это переходный период и вступление в силу.
При этом большинство статей "перелицовывались" неоднократно. Например: статья 18 "Высшее должностное лицо" менялась более 50 раз; статья 5 "Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации" менялась около трех десятков раз. Для перечисления имущества, необходимого для осуществления полномочий, не хватило русского алфавита, в действующем законе такие полномочия заканчиваются на абзаце "Я-5". С учетом реального положения было принято решение о разработке нового актуального законодательного акта, как это было с Законом "О Правительстве РФ".
Подготовленный законопроект состоит из 11 глав и 65 статей. Остановлюсь на его ключевых положениях.
Первое
Выстраиваются механизмы взаимодействия органов публичной власти, действующих на территории субъектов Российской Федерации (федеральных, региональных, муниципальных). Эти общие правила предусмотрены главой 1 проекта.
В соответствии с Конституцией закрепляются принципы деятельности указанных органов (ст. 2). К ним, в частности, отнесены: обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; верховенство Конституции; государственная и территориальная целостность России; согласованное функционирование и взаимодействие органов публичной власти на всех уровнях; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и гарантии финансового обеспечения разграничения полномочий; признание и гарантированность местного самоуправления.
Для наиболее эффективного решения общих задач в интересах граждан, проживающих в конкретном регионе, законопроектом определяется, что органы, входящие в единую систему публичной власти в субъекте Федерации, содействуют развитию местного самоуправления в пределах соответствующего региона, обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Основная задача готовящегося закона - отладить обратную связь между федеральной властью, регионами и муниципалитетами, должна быть оперативная реакция на проблемные вопросы на местах. При необходимости разногласия могут быть вынесены на обсуждение Государственного Совета в порядке, определенным уже действующим законом о Госсовете.
Второе
Статья 3 законопроекта посвящена обеспечению верховенства Конституции РФ и федерального законодательства. Напомню, что обновленные положения Конституции закрепили дополнительные гарантии верховенства Основного Закона и приоритета его действия. Мы исходим из того, что в нашей правовой системе, основанной на верховенстве Конституции, не могут применяться правила международных актов, которые противоречили бы конституционным положениям. Такое противоречие устанавливается Конституционным судом.
Третье
Законопроектом предлагается обновить систему региональных органов власти. В систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации входят:
- законодательный орган - Законодательное собрание, Дума, Госсовет - является представительным и единственным законодательным органом в регионе (гл. 2 проекта);
- высшее должностное лицо - глава, губернатор или мэр - осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте (гл. 3 проекта);
- высший исполнительный орган субъекта - правительство - постоянно действующий орган, обеспечивающий разработку и осуществление социально-экономического развития региона, координацию работы иных исполнительных органов региона (ст. 32, входящая в гл. 4);
- иные органы государственной власти региона, например, обязательный финансовый орган субъекта (ст. 34), иные органы, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации.
Мировые судьи субъекта Федерации осуществляют свою деятельность на территории региона в соответствии с законодательством РФ о судебной системе.
Система региональных органов власти становится более универсальной и четкой, а также понятной для граждан. Появляется прозрачное распределение компетенции и разграничение ответственности, большая публичность и понятность действий властей, их ответственность перед гражданами.
Четвертое
С учетом активного обсуждения в масс-медиа судьбы глав регионов, остановлюсь на этой теме чуть подробнее. Согласно законопроекту, высшее должностное лицо субъекта признается обязательным органом публичной власти в субъекте РФ, и в силу единства публичной власти одновременно замещает и государственную должность Российской Федерации, и государственную должность субъекта (ст. 20).
В настоящее время глава субъекта может быть высшим должностным лицом субъекта, руководителем высшего исполнительного органа или совмещает обе должности. При этом должность руководителя высшего исполнительного органа относится к государственным должностям РФ, а должность высшего должностного лица региона не является обязательной и отнесена к государственным должностям субъекта РФ. Если глава региона совмещает эти должности, то он одновременно замещает государственные должности РФ и субъекта РФ. В проекте предлагается единое регулирование этого вопроса.
В целях унификации наименованием должности высшего должностного лица предложено - "Глава" с дальнейшим указанием субъекта РФ. При этом с учетом исторических, национальных и иных традиций, конституцией (уставом) субъекта может быть предусмотрено дополнительное наименование должности: как уже говорилось, это может быть губернатор, мэр или глава. Глава субъекта РФ не может быть президентом, главой государства является Президент Российской Федерации (ст. 80 Конституции). В общем-то здесь ничего нового нет: недопущение использования слова "Президент" в наименовании высшего должностного лица региона уже есть в действующем законе.
Глава субъекта формирует региональное правительство и принимает решение о его отставке. Он может либо самостоятельно возглавить региональное правительство, либо ввести отдельную должность председателя регионального правительства, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта (ч. 5 ст. 32). Председатель правительства назначается и освобождается от должности главой субъекта, организует работу высшего исполнительного органа.
Высшее должностное лицо представляет субъект в отношениях с президентом, правительством, Государственным Советом, иными органами и организациями, как глава исполнительной власти в регионе обеспечивает взаимодействие исполнительных органов субъекта с иными органами, входящими в единую систему публичной власти.
Аналогично действующим правилам, глава субъекта избирается либо (1) гражданами Российской Федерации, либо (2) депутатами регионального законодательного органа из числа представленных президентом кандидатур по предложениям политических партий. Последних у нас сейчас 10 регионов.
Нормы о количестве сроков полномочий высшего должностного лица субъекта предложено исключить из федерального закона. Однако это не лишает регионы возможности, с учетом своей специфики, самостоятельно предусмотреть в уставах и конституциях правила по количеству переизбрания главы субъекта. В каждом регионе разные общественно- политические ситуации. Мы знаем примеры, когда губернаторы долгое время успешно справлялись со своей работой (возьмем, например, Белгородскую или Кемеровскую области).
Сейчас норма, ограничивающая количество сроков для главы, содержится в статье 18 действующего федерального закона, которая подвергалась многочисленным изменениям. При этом до 1999 года ограничений по срокам на федеральном уровне не было. Кроме того, эта статья вообще была исключена из федерального закона в конце 2004 года. Напомним, что тогда были исключены и прямые выборы глав регионов. Девять лет назад ограничение появилось опять. Глава прекращает исполнение своих полномочий с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным высшим должностным лицом.
С учетом выстраиваемого единства публичной власти, особого правового положения и круга решаемых главой публичных задач, корректируется механизм ответственности главы субъекта. Он может быть отрешен от должности президентом РФ, в том числе в связи с утратой доверия. Решение президента об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности автоматически влечет за собой отставку председателя регионального правительства. В целях урегулирования возможных кризисных ситуаций предусматривается, что в этом случае высший исполнительный орган региона продолжает действовать до сформирования нового правительства.
Определяется порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица (ВРИО). Президент вправе своим указом назначить ВРИО на период до вступления в должность вновь избранного главы. До назначения исполняющего обязанности главы, а также в случаях, если глава временно не может исполнять свои обязанности, исполнение его обязанностей осуществляется председателем регионального правительства, а при его отсутствии - заместителем высшего должностного лица.
ВРИО обладает правами и обязанностями главы региона. И, таким образом, ВРИО, назначенный президентом, полностью несет ответственность за принятые решения, является лицом, одновременно замещающим государственную должность Российской Федерации и государственную должность субъекта РФ. При этом статус лица, временно исполняющего обязанности на период краткосрочного отсутствия главы региона (председатель правительства, его заместитель и др.), определяется конституцией (уставом) субъекта. В любом случае ВРИО не вправе вносить предложения об изменении конституции (устава), а также распускать законодательный орган субъекта.
Пятое
В целях обеспечения стабильности системы публичной власти законопроектом предложено определить, что срок полномочий высшего должностного лица, а также законодательного органа составляет 5 лет (согласно действующим нормам, срок их полномочий определяется регионом, но не может превышать 5 лет). На практике эти сроки и так устанавливаются в пять лет, в том числе и потому, что они связаны с формированием Совета Федерации, сроком полномочий сенаторов.
Шестое
Система органов исполнительной власти в регионах выстраивается более четко и в соответствии с подходами, определенными в Конституции и в Законе "О Правительстве РФ", где указано, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти.
В систему региональных органов исполнительной власти входят: высшее должностное лицо субъекта, высший исполнительный орган субъекта (правительство региона). Предусматривается, что глава субъекта определяет систему и структуру региональных исполнительных органов в соответствии с конституцией (уставом) субъекта. Это полномочие главы логично следует из постулата о том, что глава руководит исполнительной властью и, соответственно, несет общую ответственность за ее деятельность.
В целях обеспечения единства публичной власти в проекте закрепляется, что федеральные органы исполнительной власти могут участвовать в формировании региональных органов исполнительной власти в сферах образования, здравоохранения, финансов, а также жилищного, строительного надзора. Здесь определены ключевые сферы, где такое участие особенно важно. Например, такое согласование предусмотрено Жилищным кодексом (ст. 20) для руководителей органов государственного жилищного надзора и Градостроительным кодексом (ст. 54) для руководителей органов регионального государственного строительного надзора.
Седьмое
С учетом обновленных положений статьи 72 Конституции РФ корректируются полномочия правительства субъекта Федерации по вопросам совместного ведения (ст. 33). К ним, например, отнесены разработка и осуществление мер, направленных на социально-экономическое развитие региона; координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи; адресная социальная поддержка граждан; меры по обеспечению защиты семьи, материнства, отцовства и детства и иные вопросы. Эти нормы направлены на выстраивание слаженной работы правительства России и регионов по реализации указанных задач.
Независимо от структуры органов исполнительной власти в регионе работают государственные органы, осуществляющие контроль за исполнением регионального бюджета. Речь о контрольно-счетном органе, который является обязательным государственным органом субъекта и создается законодательным органом. Законопроектом также определены основы деятельности иных государственных органов в регионе, в частности уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребенка в регионе.
Восьмое
Работа законодательного органа. Действующий Федеральный закон № 184-ФЗ предусматривает возможность осуществления депутатских полномочий в законодательном органе субъекта на (1) профессиональной постоянной основе, или (2) на профессиональной основе в определенный период, или (3) без отрыва от основной деятельности. При этом законом не регулировались количественное соотношение таких депутатов, должностей, которые они замещают, распространения на них статуса лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ. Хотя эти показатели, конечно же, влияют на эффективность работы законодательного органа.
Мы предлагаем упростить схему, сделать ее более прозрачной:
1) депутат будет осуществлять свою деятельность в двух формах: на профессиональной основе или без отрыва от основной деятельности. При этом законом субъекта РФ должно быть установлено число депутатов, работающих на профессиональной основе, и никакой полупрофессиональной деятельности.
2) В целях повышения уровня гарантий деятельности депутатов предусматривается, что все региональные депутаты замещают государственные должности субъекта РФ независимо от того, работают они на постоянной основе или без отрыва от основной деятельности. Их всех граждане избирают для решения важнейших региональных вопросов.
По аналогии с депутатами Государственной Думы и муниципальными депутатами предлагается механизм ответственности для региональных депутатов в виде предупреждения, освобождения от должности в региональном парламенте. Эти меры предлагаются за нарушение антикоррупционного законодательства, за несообщение о конфликте интересов, за осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата.
Территориальные федеральные органы исполнительной власти, а также региональные исполнительные органы, их руководители, а также представители муниципальных органов по приглашению законодательного органа региона выступают в региональном парламенте и отвечают на вопросы депутатов. Это - одна из форм реализации принципов гласности и единства публичной власти. При этом корректируется и механизм ответственности. Если законодательный орган региона примет закон, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, и это противоречие будет установлено судом, а указанный орган его не устранит в течение 6 месяцев со дня вступления в силу решения суда, то глава субъекта принимает решение о роспуске законодательного органа.
Девятое
Проектом предусматривается ряд норм, направленных на совершенствование законодательного процесса, причем как федерального, так и регионального. Предполагается оптимизация процессов взаимодействия между региональными органами и федеральным парламентом. В настоящее время с учетом развития цифровых технологий срок обмена документацией между органами публичной власти, находящимися в разных регионах, существенно сокращается. Если ранее на доставку документации почтовыми отправлениями уходили недели, то сейчас это может занимать считаные часы, а то и минуты.
В этой связи в целях упрощения законодательного процесса законопроектом предлагается уменьшить срок рассылки Госдумой в регионы проектов федеральных законов по предметам совместного ведения. Так, предлагается установить срок рассылки законопроектов до первого чтения продолжительностью 15 дней (сейчас он составляет 30 дней). А если более 2/3 субъектов РФ выскажутся в поддержку законопроекта, то указанный срок может быть сокращен по решению Госдумы. Срок представления поправок ко второму чтению законопроектов по предметам совместного ведения также предлагается установить продолжительностью 15 дней.
В то же время предусматривается, что законопроект, касающийся конкретных регионов, не может быть рассмотрен Государственной Думой без учета их мнения. Указывается, что Госдума будет направлять проект федерального закона по предметам совместного ведения главе региона (сейчас - в высший исполнительный орган) и в законодательный орган. По аналогии с федеральными законами для региональных законов предусмотрено общее правило, что они вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если ими не установлен другой порядок вступления в силу. Сейчас эта норма в ряде случаев отсутствует, что вызывает практические вопросы и споры о порядке вступления в силу соответствующих актов.
С учетом региональной практики, а также с учетом изменений, внесенных ранее в Закон "О прокуратуре РФ" во исполнение конституционных положений, предлагается перечень субъектов права законодательной инициативы в региональных парламентах дополнить прокурорами субъектов.
Десятое
Законопроектом предусмотрены нормы, направленные на повышение эффективности государственного управления в регионах. Переработан перечень полномочий по вопросам совместного ведения (ст. 44). Сейчас их около 100 пунктов, многие носят отсылочный характер, указывая на иные федеральные законы, другие направлены на детализацию конкретного полномочия. На региональном уровне контролирующие органы требуют от субъектов Федерации дословного воспроизведения и исполнения формулировок указанных подпунктов. Иной подход рассматривается как нарушение закона или нецелевое расходование средств.
Действующие нормы не универсальны: либо очень общие, либо совсем узкие, принимавшиеся на злобу того дня, когда вносились соответствующие поправки. Перечень собственных полномочий регионов по предметам совместного ведения пересмотрен и укрупнен по сферам, в которых они осуществляются, с целью исключения их некорректного истолкования на местах. Это позволит исполнительной власти в регионах более точно осуществлять свою деятельность. Излишние проверки необходимо убирать не только в бизнесе, но и в самой власти.
Исключаются нормы, детально регулирующие бюджетный процесс. С тем, чтобы не было пересечений и дублирований. В этой части предусмотрена отсылка к Бюджетному кодексу. Скорректированы положения по собственности субъекта РФ. Предложен универсальный подход в части, касающейся положений о собственности региона. Сейчас перечень имущества закрытый и, если появляются новые задачи, в него постоянно нужно вносить изменения, без которых субъекты не смогут учитывать имущество на своем балансе, что, в свою очередь, может тормозить оперативные управленческие процессы.
Этот перечень предлагается сделать открытым, с учетом возможного изменения соответствующих задач и функций. Регионы смогут иметь в собственности любое имущество, необходимое для осуществления своих задач (ст. 55). При этом законопроектом определяются основы порядка учета имущества субъекта РФ (ст. 57). Сейчас действующий федеральный закон содержит "мертвую" норму о том, что порядок учета имущества субъекта определяется федеральным законом. Этого закона нет.
Мы предлагаем непосредственно в законе основные правила учета имущества субъекта. В учет имущества включается получение, экспертиза и хранение документов, содержащих сведения об имуществе субъекта Федерации, а также внесение указанных сведений в реестр имущества субъекта. Детализация данного порядка будет осуществляться регионом самостоятельно.
С учетом цифровизации и, конечно, текущей эпидемиологической ситуации предусмотрена возможность дистанционного участия в заседаниях законодательного органа, а также дистанционного взаимодействия органов публичной власти.
Нельзя не отметить комплекс норм, посвященный обеспечению доступа населения к информации о деятельности региональных органов публичной власти. Это обеспечивается, в том числе, путем опубликования нормативных актов на сайтах. Так же, как и законы, нормативные правовые акты главы субъекта, иных исполнительных органов субъекта подлежат официальному опубликованию (размещению), в том числе, на официальных сайтах указанных органов.
Акты исполнительных органов подлежат официальному опубликованию только после их государственной регистрации в соответствии с региональным законом. Нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию и не опубликованные в установленном порядке, считаются не вступившими в силу.
В соответствии с Конституцией и с учетом особенностей организации публичной власти в субъектах РФ - городах федерального значения, а также на иных территориях (речь идет прежде всего о федеральных территориях, территориях административных центров (столиц) субъектов РФ, территориях ЗАТО), статьями 59 и 60 законопроекта предусматривается возможность специального регулирования в границах соответствующих территорий, которое осуществляется федеральными законами.
В завершение хочу еще раз подчеркнуть, что положения законопроекта базируются на конституционных основах единства публичной власти в Российской Федерации и направлены на создание условий для комплексного, устойчивого социально-экономического развития страны и каждого ее субъекта в отдельности в интересах граждан, общества и государства.
Предполагается, что основная часть положений законопроекта вступит в силу с 1 июня 2022 года. Отдельные главы вступят в силу со дня официального опубликования закона. Главы 7 и 8, регулирующие полномочия субъектов РФ и определяющие экономическую основу их деятельности, вступят в силу с нового финансового года - 1 января 2023 года.
После принятия данного закона, конечно же, потребуется дальнейшая законодательная работа на всех уровнях. Надо будет вносить коррективы более чем в 60 федеральных законов. Также потребуются изменения в законодательство о местном самоуправлении. А после принятия законов, связанных с региональной и муниципальной властью, необходимо будет вносить соответствующие поправки в конституции и уставы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований, но это уже, как говорится, другая история.