Петр Первый и реформы управления и права. 350 лет назад, 9 июня 1672 года родился первый российский император
Достаточно молодой и по опыту, и по возрасту царь делает два кардинальных внешнеполитических вывода.
Первый. Голос России будет услышан в европейском хоре, только если это будет голос сильной армии. Ее создание означает кадровое наполнение, обучение современным методам ведения войны, оснащение современным вооружением и продовольствием, строительство мощного флота и т. д., и т. п. Осуществить весь этот комплекс мероприятий может только, как тогда говорили, регулярное государство.
Второй. Основным направлением территориальной экспансии должен быть не юг, а запад. Именно там находятся все сокровища современной цивилизации, а не у "диких турок" и еще более "диких татар". Тем более что наблюдавшаяся русским царем неразбериха среди европейских государств в связи с "Гишпанским наследством" способствовала этому плану.
Государственным строительством Петр I занимался практически до конца своей жизни. Первой под раздачу попала плохо управляемая Боярская дума. В 1699 году ее преобразовали в консилию министров Ближней канцелярии. Это был высший орган центральной администрации. Ей были подчинены все прочие учреждения - приказы и канцелярии. Состав консилии не был строго установлен и определялся от случая к случаю. К тому же у нее не было председателя.
Петр был знаком с Лейбницем, возможно, с Локком; наконец, он испытывал пристальный интерес к работам юристов и теоретиков государства Г. Гроция, С. Пуфендорфа. Книга Самуэля фон Пуфендорфа "О должности человека и гражданина" была при Петре переведена на русский язык и очень высоко им ценилась. Петр I понимал необходимость закрепления реформ в экономике и государстве и потому предпринял несколько попыток создать свод или уложение законов: первоначально создал Комиссию по подготовке нового Уложения в 1700 году, затем в 1714 году.
Дело двигалось плохо. Петр был недоволен. В итоге уже в 1720 году Петр I решил перевести и применить к русской жизни шведское законодательство, "сличить шведские и русские законы и выбрать, что лучше. Для поместных дел предложены права эстляндские и лифляндские, "ибо оныя сходнее и почитай одним манером владение имеют, как у нас"… Надеясь не без основания на способность русского общества усвоить западную культуру и приспособиться к западному праву, Петр, однако, ничего не сделал, чтобы облегчить переход от московских порядков к европейским. Сделанные в грубой форме, неумелой рукой, обнаруживающие нередко неудачный выбор, изложенные на непонятном для русских языке, заимствования не могли пустить глубоко корни в русском быту. Отсюда нередкое разочарование в них самого Петра, возвращение к старому московскому праву, - писал в конце XIX века профессор Шершеневич.
В 1708 году была проведена территориально-управленческая реформа, в ходе которой страна была поделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Сибирскую и Азовскую. Позднее, в 1713-1714 годах, к ним добавились Астраханская, Нижегородская и Рижская губернии. Во главе губерний встали генерал-губернаторы, которые обладали всеми полномочиями в управлении военными и гражданскими сферами деятельности.
Губернии изначально делились на уезды. В 1719 году были учреждены провинции как промежуточные звенья между губерниями и уездами. На уровне города были созданы магистраты, ставшие вовсе не органом на службе города, а институтом, его контролирующим.
В мае 1703 года царь основал Санкт-Петербург и уже в 1714 году перенес туда столицу. Губернии не были подчинены приказам, так что консилия ввиду отсутствия достаточной определенности в регламентации ее деятельности фактически была изолирована от управления регионами.
В начале 1711 года Петр утвердил новый высший орган управления - Правительствующий Сенат, который просуществовал с разными полномочиями до 1917 года. Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Первоначально он состоял из девяти человек, назначаемых царем по принципу личной лояльности независимо от их происхождения. Считалось, что Сенат будет работать по поручениям Петра во время его отсутствия, однако его оперативная и вполне успешная работа превратила временный орган в постоянно действующий. С переводом работы Сената со временной на постоянную Боярская дума - аристократический орган, основанный на принципе местничества, - окончательно исчезла. Сенат стал высшим судебным и управленческим органом России.
Сенат был наделен широкими полномочиями: занимался вопросами комплектования армии, развитием торговли и промышленности, контролировал финансы. Высшим органом было присутствие, т.е. общее собрание сенаторов. На нем обсуждались и решались голосованием основные вопросы, подведомственные Сенату.
Пунктом первым указа от декабря 1718 года "О должности Сената" состав Сената был существенно изменен. Теперь он стал состоять из президентов коллегий, пришедших на место приказов. Всего было учреждено 12 коллегий: Военная, Адмиралтейская, Иностранная, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Камер-коллегия, Главный Магистрат, Штатс-контор-коллегия, Вотчинная коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия. Структура и функции коллегий вплоть до организации делопроизводства, процедуры заседаний были подробно разработаны в Генеральном регламенте и регламентах отдельных коллегий. Так была осуществлена реформа отраслевого управления.
Чуть позже, 27 апреля 1722 года, был принят новый указ "О должности Сената", в котором президенты коллегий выводились из его состава, поскольку "не могли сами себя судить". Сенат должен был получать из местного и центрального аппаратов спорные дела, требующие согласования между ведомствами, и дела, не имевшие для своего решения законодательного обеспечения. И только если Сенат не мог решить дело, оно поступало государю - высшему законодателю, главному судье, верховному правителю.
Четвертый пункт указа "Об учреждении правительствующего Сената" гласил: "Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору. Также надлежит быть при Сенате рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят".
Генерал-прокурор был вершиной пирамиды прокуратуры. Ему подчинялись прокуроры во всех коллегиях и судебных органах. Первым генерал-прокурором был Павел Иванович Ягужинский, который занимал этот пост с 1722-го по 1736 год.
Генерал-прокурор мог опротестовать и приостановить решение любого правительственного органа, включая и Сенат. Он же имел право непосредственного доклада Петру. Представляя сенаторам генерал- прокурора, Петр сказал: "Вот око мое, коим я буду все видеть" .
Существовал также штат тайных доносчиков - фискалов, сидевших на всех уровнях управления: провинциал-фискалы, фискалы центральных учреждений и судов, обер-фискал и генерал-фискал со своей Фискальной конторой и прямым подчинением генерал-прокурору. В результате генерал-прокурор был в курсе тайных махинаций чиновников. Все компрометирующие их материалы через систему прокуратуры должны были поступать в высшие инстанции.
Генерал-рекетмейстер собирал как жалобы подданных на волокиту в разборе их дел, так и жалобы "в неправом решении", то есть о нарушении законов в Юстиц-коллегии. Герольдмейстер ведал учетом дворян, прохождением ими службы, назначением на государственные должности. Росправная палата выступала как высшая судебная инстанция при Сенате для расследования служебных преступлений и злоупотреблений чиновников, в том числе и сенаторов, и последующих докладов по ним присутствию Сената.
Конечно, не обошлось без полицейской структуры, нацеленной на борьбу с инакомыслием. Политических противников, стремившихся свергнуть режим самодержавия, не существовало, но было немало тех, кто противодействовал петровским реформам. В том числе сын Петра Алексей. Соответствующие функции исполняли Преображенский приказ и Тайная канцелярия.
Преображенский приказ был учрежден в 1686 году для управления Преображенским и Семеновским тогда еще потешными полками. Позднее он стал также следить за общественным порядком в Москве и управлять продажей табака, а позже - вести уголовные дела и дела против противников реформ, в том числе с помощью пыток. Тайная канцелярия была учреждена в 1718 году специально для следствия по делу царевича Алексея. Позднее она стала вести особо важные дела против инакомыслящих.
Петр провел реформу церковного управления, направленную на ликвидацию автономной от государства церковной юрисдикции и подчинение российской церковной иерархии императору. Петр Алексеевич, прекрасно понимая вред конкуренции духовной и светской власти, проанализировав опыт взаимодействия с патриархами своего деда и отца, упразднил патриаршество, лишил Церковь значительной части власти, а ее средства перевел в государственную казну. Вместо должности патриарха царь ввел коллегиальный высший управленческий церковный орган - Святейший синод. Все члены Синода назначались императором и приносили ему верноподданническую присягу при вступлении в должность. Можно сказать, что священники тоже стали бюрократами. В общем, чистейший образец регулярного государства.
Как говорится, вишенкой на торте этой стройной системы управления стало принятие 24 января 1722 года Указа "Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был". Была воздвигнута служебная лестница, по которой на самую вершину мог в принципе забраться любой образованный человек, кроме крепостных крестьян, разумеется.
"Табель о рангах" вкупе с указом о единонаследии, о котором мы скажем ниже, значительно упорядочила и упростила социальную структуру российского общества. Боярство фактически перестало существовать. Из разных категорий людей, несших военную или административную службу, было сформировано новое сословие - дворянство. Все дворяне были обязаны служить государству в армии, при дворе или в государственных учреждениях. При этом "Все замужные жены поступают в рангах, по чинам мужей их".
Дело в том, что все военные чины, начиная с самого низшего, четырнадцатого (прапорщик) ранга давали право на наследуемое поместье, так что дослужившиеся до этого уровня (на это требовалось минимум 15 лет) становились дворянами. У гражданских служащих право на наследуемое поместье получали только чиновники восьмого ранга (коллежский асессор) и выше. Нижние чины получали поместье, но не могли передавать его по наследству. Понятно, что многие чиновники выслужить дворянство не успевали и постепенно формировали новое сословие разночинцев. Петр не жалея раздавал земли с населявшими их крестьянами в частные руки. Так заставляло его поступать безденежье и необходимость оплачивать службу своих сподвижников. Раздача в особенности коснулась дворцовых сел и волостей.
Остальные социальные группы, кроме духовенства, должны были платить новый налог - подушную подать - и назывались податными сословиями. Из разных категорий крестьян, не находившихся в крепостной зависимости от помещиков или церкви (черносошные крестьяне Севера, нерусские народности и т. п.), была сформирована новая единая категория государственных крестьян - лично свободных, но плативших оброк государству. Они могли владеть собственностью, выступать в суде в качестве одной из сторон, выбирать представителей в сословные органы и т. п., но были ограничены в передвижении и могли быть переведены царем в разряд крепостных.
Таким образом, был включен социальный лифт, позволявший с самых низов выбиться во дворянство. Иначе говоря, русские мещане могли становиться дворянами совершенно официально и при этом не выглядеть неотесанной деревенщиной. В итоге весь военный и гражданский (высшая часть) управленческий аппарат принадлежал к одному сословию - дворянству, так что российская бюрократия была не только патримониальной, но и сословной. Каждый чиновник должен был сам для себя решать, что для него главнее - интересы службы, т. е. государства, или сословия (в марксистской терминологии - класса).
С помощью этой огромной бюрократической машины Петру удалось соорудить вполне боеспособную армию. Указом от 20 февраля 1705 года "О наборе рекрут, с 20 дворов по человеку, от 15 до 20 лет возраста, с приложением статей, каковы даны Стольникам о сем наборе" было обеспечено практически неограниченное пополнение личного состава армии. В итоге к 1708 году вместо примерно 40 тысяч солдат армия России составляла 113 тысяч рекрутов. До 1725 года произвели 53 рекрутских набора и привлекли на службу более 284 тысяч человек.
Наряду с традиционной рентной экономикой, главным ресурсом которой была земля, удалось создать и промышленность. Не без участия иностранных специалистов, конечно, равно как и обучения русских за рубежом. Прежде всего строились мануфактуры для шитья военной формы и, как тогда говорили, железоделательные заводы для производства оружия.
Число фабрик и заводов в конце царствования Петра I составляло 233. К концу правления Петра Россия вышла на третье место в Европе по производству черных металлов, а к середине века - на первое.
Была проведена денежная реформа, в которой, кроме прочего, было уменьшение серебра и меди в монетах. Казна пополнялась за счет нововведенных косвенных налогов и государственных монополий на соль, алкоголь, табак и т. п. Была даже проведена перепись населения в 1718 году, по итогам которой в 1724 году и ввели подушную подать.
Что касается Указа Петра I "О наследии имений" от 23 марта 1714 года, то для начала следует оговориться, что в исторической, да и в правовой литературе этот документ чаще называют "Указ о единонаследии", при этом этот важнейший правовой акт не касается наследования трона.
Впрочем, такая ситуация продолжалась недолго. Так, Указом от 31 января 1721 года было запрещено определять в секретари учреждений (10-й класс в "Табели о рангах") недворян, чтобы они не могли "в асессоры, советники и выше происходить" (соответственно 8-й, 9-й и более высокие классы в "Табели о рангах"). Исключение делалось только для наиболее талантливых.
В чем же значимость Указа?
Первое. Указ гласит: "Понеже разделением имений после отцов детям недвижимых великой есть вред в государстве нашем, как интересам государственным, так и подданным и самим фамилиям падение", а потому "недвижимых вещей, т. е. родовых, выслуженных и купленных вотчин и поместий также и дворов не продавать, и не закладывать, но обращаться оным в род". Иначе говоря, наследство имений должно переходить одному-единственному наследнику, поскольку деление (дробление) имений, по мнению Петра, было вредно для семьи и государства, ибо мелкие дворяне, "имея свой даровой хлеб, хотя и малый, ни в какую пользу государства без принуждения служить не будут, но ищет всякий уклоняться и жить в праздности".
Второе. Завершилось юридическое и экономическое слияние режимов поместий и вотчин. Петром было осуществлено единое регулирование этих объектов, которые в Указе впервые называются одним термином - недвижимым имуществом (наряду с поместьями и вотчинами упоминаются дворы и лавки).
Анализируя Указ от 23 марта 1714 года, Г. Ф. Шершеневич писал: "Раздел наследства представлялся в глазах императора чрезвычайно вредным: раздробление имений уменьшает их экономическую ценность и отягощает крестьян, а вследствие того страдает правильное поступление податей, знатные фамилии беднеют и теряют свое значение, а наследники уклоняются от государственной службы. Слив вотчины и поместья в одно понятие недвижимых имуществ, Петр I установил необходимое единонаследие. Если наследодатель не назначал сам наследника из своих сыновей, то имущество переходило к старшему из них. Таким образом, завещательное право, успевшее значительно развиться, возвратилось к исходному пункту - свобода завещателя состояла только в выборе члена семьи: завещания в пользу посторонних лиц не допускались".
Царствование Петра ознаменовалось появлением также нового вида земельного владения. В 1721 году последовал указ, разрешавший "для размножения заводов как шляхетству так и купецким людям к тем заводам деревни покупать невозбранно с позволения берг- и мануфактур-коллегии, токмо под такою кондициею: дабы те деревни всегда были уже при тех заводах неотлучно. И для того как шляхетству так и купечеству тех деревень особо без заводов отнюдь: никому не продавать и не закладывать и на выкуп никому не отдавать, разве кто похочет для необходимых своих нужд те деревни и с теми заводы продать, то таким продавать с позволения берг- коллегии".
Исходя из сугубо рационалистических представлений о государственной пользе, Петр пошел против нараставшей весь XVI век тенденции к исключительному праву дворянства владеть землей и поголовном закрепощении за ними крестьян. Появились так называемые приписные крестьяне, быт которых сочетал в себе признаки быта заводских рабочих и быта крестьян, трудившихся на своих участках. По своему менталитету эти люди заметно отличались от крепостных крестьян, работающих на земле. Наибольшее распространение это явление получило в Московской губернии, занимавшей тогда весь центр страны, и на Урале. В Северном Приуралье закон 1721 года привел даже к полному исчезновению черных крестьян в этой исконно свободной крестьянской местности.
Теперь о наследовании престола. Император понимал значимость и необходимость определенности престолонаследия для государства. Это, как говорится, объективная сторона вопроса. Субъективная составляющая была более сложная и мучительная для Петра. С сыном Алексеем у него были разные взгляды на жизнь; более того, Алексей сбегает от отца за границу, откуда его обманом возвращают и обвиняют в государственной измене. Естественно, отец был в курсе допросов, пыток и страшного приговора - смертной казни, до которой Алексей не дожил (умер в 1718 году).
Петр I в начале 1718 года, еще до смерти Алексея, издает Манифест о лишении старшего сына Алексея прав наследования престола всероссийского и о назначении наследником малолетнего своего сына Петра от 3 февраля 1718 года, где кроме решения вопроса о престолонаследии объявляет изменниками всех, кто этому манифесту не подчинится: "Всех же тех, кто сему нашему изволению в которое-нибудь время противны будут и сына нашего Алексея от ныне за наследника почитать, и ему в том вспомогать станут и дерзнут, изменниками нам и отечеству объявляем". Указ от 5 февраля 1722 года "О праве наследия престола", который, как следует из названия, посвящен передаче престола, со ссылкой на Указ от 23 марта 1714 года "О единонаследии", говорит о наследии престола с возможностью выбора наследника императором.
Петр I основал Балтийский флот. В 1703 году построили форт Кронштадт и первый парусный фрегат "Штандарт". Сначала офицеры ездили учиться в Англию, Голландию и Венецию, а в 1715 году учредили петербургскую Морскую академию.
Модернизированная армия и геополитическая обстановка в Европе позволили Петру перенаправить территориальную экспансию на запад. В конечном счете ему удалось выиграть Северную войну со Швецией (1700-1721 гг.) и получить Эстляндию, Лифляндию, Ингерманландию, часть Карелии, острова Эзель и Дого, а вместе с ними и выход к Балтийскому морю. Ништадский мирный договор между Шведским королевством и пока еще Русским царством закрепил успехи Петра.
Впрочем, продолжалась экспансия и на восток. В 1716 году на месте слияния Иртыша и Оби русские основали Омск, а выше по течению Иртыша - Усть-Каменогорск, Семипалатинск и другие крепости. К России была присоединена Камчатка. 300 лет назад, 2 ноября 1721 года, Сенат и Священный синод поднесли государю прошение с просьбой принять титулы "Великого, Отца Отечества и Императора Всероссийского, как обыкновению от Римского Сената за знатные дела императоров их такие титулы публично им в дар приношены и на статуах для памяти в вечные годы подписываны" . Так была провозглашена Российская империя.
В 1723-1724 годах Петр все больше страдал от целого ряда урологических заболеваний, приступы то наступали, то ему становилось легче. Осенью 1724 года Петр участвовал в спасении солдат, находящихся в боте, севшем на мель. Он провел в холодной воде несколько часов, что, конечно же, ухудшило его самочувствие.
В мае 1724 года император короновал свою жену Екатерину в качестве императрицы. Процедура происходила в Успенском соборе, коронование проводили епископ Феофан Прокопович и непосредственно Петр. Многие историки полагают, что именно этот акт стал главным поводом для призвания на престол Екатерины после смерти Петра I.
Это событие, как, впрочем, и другие, менее достойные, было широко отмечено. Однако в 20-е годы Петр Алексеевич все тяжелее отходил от празднований, мог несколько дней не вставать с постели. Кроме болезни и последствий многодневных гулянок император стал еще более подозрительным и периодически впадал в ярость. Наиболее яркий пример связан с руководителем канцелярии императрицы Виллимом Монсом. Монса обвинили в измене, пытали, а затем, несмотря на увещевания императрицы, в присутствии Петра казнили.
27 января 1725 года Петр I подписал широкомасштабную амнистию. В ночь с 27 на 28 января (8 февраля) Петр Алексеевич Романов скончался.
Существует версия, что он начал писать завещание, но кроме слов "отдайте все", не смог ничего написать. Впрочем, ряд историков опровергают эту версию. Как бы то ни было, отсутствие назначенного Петром I наследника запустило в России новую эпоху - эпоху дворцовых переворотов.
Петр Алексеевич Романов похоронен в Петропавловском соборе Петропавловской крепости. Считается, что главная заслуга Петра I в том, что он своей неуемной деятельностью "прорубил окно в Европу". Думается, точнее было бы сказать, что он прокопал канал между двумя цивилизационными руслами - европейским и российским. И по этому каналу в Россию пошла культурная экспансия Европы. Более красиво и даже поэтично выразился В. О. Ключевский, сравнивая жизнедеятельность Петра I "с бурной весенней грозой, которая, ломая вековые деревья, освежает воздух и своим ливнем помогает восходам нового посева".