В Воронеже назвали болевые точки ГЧП
Окупится или нет?
В последние годы в регионах набирает популярность такой механизм государственно-частного партнерства, как концессия. Ее считают удобным и эффективным способом решить инфраструктурные проблемы, в частности - в сфере ЖКХ.
Так, в Воронеже в концессию сданы городской водоканал и теплосети, крупный подземный переход и парк "Дельфин". Инвесторы получили имущественный комплекс, вложили в модернизацию свои средства и постепенно возместят их - соответственно за счет тарифа на услуги, сдачи площадей в аренду и платных аттракционов. По аналогичной схеме привлечен инвестор для организации платных парковок. На очереди - еще два пешеходных тоннеля и Левобережные очистные сооружения, которые недавно были выкуплены у коммерческой фирмы и теперь ожидают частной концессионной инициативы.
В Ивановской области в концессию сдают теплосети в райцентрах, в частности - в Кинешме и селе Михалеве, где инвестор построит блочно-модульную котельную вместо газовой - к ней подключат один (!) жилой дом - и заменит трубопроводы для снижения потерь. Шесть предложений от потенциальных концессионеров поступило насчет водоканала в Юже. В списке предлагаемых под ГЧП объектов - котельные, артезианские скважины, участки теплосетей...
Вместе с тем проекты, связанные именно с коммунальной инфраструктурой, не всегда привлекательны для частных инвесторов: регулируемые тарифы не позволяют отбить затраты в обозримый срок.
- Мы вчерне просчитывали модернизацию газовой котельной, которая отапливает психоневрологический диспансер в поселке Орловка Хохольского района. Срок ее службы уже превысил 30 лет, то есть ресурс выработан полностью. На содержание котельной при нынешнем состоянии тратится около 22 миллионов рублей в год. Потенциальный доход эксплуатирующей организации - 12 миллионов. На модернизацию, если брать только себестоимость, уйдет 25 миллионов. Если из расходов на эксплуатацию вычеркнуть фонд оплаты труда и заложить 15-20 процентов экономии энергии, получится, что проект окупится через... 44 года. Никакой банк на такое не выдаст кредит, - рассказал директор воронежской компании в сфере теплоэнергетики Александр Шкарин. - И противоположный пример в том же Хохольском районе. Модернизацию провели в детском саду, снизив расход газа в котельной на 28 процентов. Работы обошлись в 96 тысяч, срок окупаемости составил 2,5 года.
Занимаясь подобными проектами для бюджетных учреждений, предприниматель сделал вывод, что статистический подсчет тепловых потерь, количества тепловой мощности и необходимых резервов на случай пиковых нагрузок в целом по отрасли не ведется.
- Модернизация проводится подчас вслепую. Нужна детскому саду котельная - вот ее построили. А что с объектом дальше происходит, какова его экономическая эффективность - никого не волнует, - отметил Шкарин. - И причина тут не лень местных чиновников, а отсутствие мотивации. Мы сэкономили району 45 тысяч в год, и эту сумму просто вычтут из плановой субсидии для муниципалитета. Может, стоит в таких случаях часть экономии оставлять в местном бюджете?
Упаковать и утрясти
Чтобы концессионерам было выгодно обновлять коммунальную инфраструктуру с высокой степенью износа, нужно софинансирование из бюджета, считает гендиректор воронежской юридической группы Евгений Мануковский:
- Есть крупные федеральные программы, которые можно задействовать, но эта схема не отработана. Между тем есть пул инвесторов, которые даже готовы вкладывать в объекты инфраструктуры только собственные средства, без привлечения заемных. Но готовых, "упакованных", проектов нет. Все надо искать самим и просчитывать с нуля. Если бы власть показала: вот проекты, вот расчеты - желающих войти в ГЧП было бы больше.
Для органов власти государственно-частное партнерство может быть выгоднее, чем госзаказ, несмотря на то что стоимость строительства или реконструкции объекта в обоих случаях приходится возмещать из бюджета. По контрактной системе для возведения, к примеру, школы нужно объявлять отдельные торги на проектирование и на строительство, затем определять (учреждать) эксплуатирующую организацию. Если подрядчик сработает плохо, ущерб можно будет возместить, недоделки - устранить, но это трудоемкий процесс. При ГЧП выбор делается один раз, и инвестор, с которым власти подписывают соглашение на длительный срок, заинтересован в том, чтобы на протяжении этого срока никакие дефекты не проявились.
А значит, выше вероятность того, что он построит ту же школу качественно, пояснила эксперт практики ГЧП и инфраструктурных проектов PwC Legal (перерегистрирована в России как "Технологии доверия") Анара Зильмухамедова:
- На этапе стройки доля вложений из бюджета может составлять 20-30 процентов, остальное возвращается инвестору постепенно в течение срока эксплуатации. Для государства это как бы инфраструктурная ипотека. Экономии средств нет, но бюджет не тратит на крупный объект всю сумму одномоментно и может параллельно финансировать другие важные социальные проекты. А бизнес получает эффективное вложение денег, налоговые льготы и возможность заработать на дополнительных услугах - скажем, внеурочных курсах в государственной школе. Поток потребителей гарантирован.
В отличие от госзаказа с его жесткими условиями для подрядчика при ГЧП возможна большая гибкость. Стороны определяют все параметры сотрудничества в результате диалога, добавил руководитель практики ГЧП юридической фирмы Versus Legal (Санкт-Петербург) Данил Подшивалов:
- Появился опыт разработки гибких условий по всем направлениям экономических отношений сторон. Это и платежные обязательства, связанные с изменением стоимости материалов и оборудования, сроков и условий привлечения финансирования, и требования к создаваемому имуществу. Из-за нестабильности в экономике ожидать выполнения сценариев, которые закладывались при подготовке проектов, не приходится. Изменение условий соглашения позволяет снять риск его неисполнения со стороны концессионера или государства.
Прорубить окно
В Черноземье есть успешные примеры ГЧП, которые связаны с реконструкцией небольших объектов. Воронежцы уже два года используют обновленный подземный переход у цирка. Компания "Меридиан" поэтапно переделывала его в течение пары лет и продолжает улучшать. У жителей были отдельные нарекания, в частности к работе подъемника для инвалидов, но в целом изменения к лучшему налицо. Инвестор не только вложился в ремонт (планировалось затратить 65 миллионов, по факту уйдет 100-110, отметил директор Григорий Леденев), но и ежегодно платит городу по 6,6 миллиона рублей, зарабатывая за счет сдачи в аренду коммерческих площадей. При этом бюджетного софинансирования не было - только банковская гарантия от региональных властей.
- Опыта концессии мы не имели, некоторые нюансы соглашения были не совсем понятны. В целом можно сказать, что все сложилось удачно. Но вопросы есть. Открытие перехода совпало с первой волной пандемии, потом пошла вторая - из-за этого нашим арендаторам приходилось прекращать работу. Но поблажек по снижению концессионной платы мы не получили. Наверное, по закону они и не полагались, но ситуация была сложная. Срок окупаемости проекта, составлявший пять-шесть лет, из-за нее увеличился примерно вдвое, - сообщил Леденев. - Вдобавок если наши арендаторы в основном не платят НДС, то мы эти 14 процентов вынуждены отчислять, поскольку со вступлением в концессию перешли с упрощенки на общую систему налогообложения.
Проекты концессии, в которые бюджет не вложил ни рубля, есть и в Липецкой области. Инвесторы реконструировали банный комплекс, организовали школу танцев (ее помещение предприниматель потом даже выкупил, пользуясь своим преимущественным правом).
- По бане мы договорились, что на этапе эксплуатации будут льготные часы. Так же работает спортивный футбольный манеж (там, правда, регион софинансирует 90 процентов затрат в период до 2025 года). Конечно, всем инвесторам хочется получить на входе капитальный грант в размере 10-20 процентов стоимости проекта. Но мы пока обходились без этого инструмента, - рассказала заместитель главы администрации Липецка Ирина Артемова. - В Данкове местные власти, еще не зная ничего про концессии, отдали здание психоневрологического интерната в частные руки. Теперь там гостиница, ресторан и баня. В Калуге маленькие фабрики тоже превращены в рестораны.
Составляя реестр объектов под ГЧП, чиновники не всегда понимают, что именно нужно бизнесу, признала Артемова. По ее словам, сопровождение таких проектов требует участия специалистов из разных структур власти, и проще всего было бы организовать его в режиме "единого окна". Пока такого центра компетенций нет ни в Липецке, ни в Воронеже.
Одобрить нельзя отказать
Отчасти этим объясняется слабая вовлеченность в ГЧП малого и среднего бизнеса. Если у крупных инвесторов есть ресурсы для поиска и оценки перспективных проектов, налаженные связи с властями, то небольшие предприятия не представляют, как выступить с инициативой и с кем взаимодействовать.
- Условия должны быть равными, - заявила владелец бизнеса в сфере образования Наталья Соколова. - Мы видим, что администрация Воронежа отдает хорошие помещения одним и тем же предпринимателям. Наверное, это происходит на правовой основе. Но в списке свободных объектов на сайте мэрии вы их не найдете. Там помещения, которые никому не нужны.
Схема принятия решений по частным инициативам не всегда прозрачна, подтвердил предприниматель Алексей Зюзин:
- У нас был проект реконструкции детского оздоровительного лагеря. Предлагали в течение 10 лет вложить 150 миллионов рублей в ремонт имеющихся корпусов, строительство двух новых и создание инфраструктуры с котельной, чтобы лагерь мог работать круглый год. Проект прошел все согласования, но на одном из завершающих этапов нам сказали, что объект отдадут другому инвестору. Там заявлены вложения на уровне 60 миллионов - без строительства корпусов и котельной.
Концессионер воронежского парка "Дельфин" Эдуард Толоконников заявил, что для малого и среднего бизнеса ГЧП выглядит неким закрытым клубом, вне которого получать информацию затруднительно. Формально в регионах обязаны публиковать списки объектов для концессии на следующий год, но за полнотой и качеством этих списков никто не следит, так как привлекать инвесторов можно и на объекты, которые туда не входят, пояснил Данил Подшивалов.
Предприниматели могут сами предложить властям проект и договор по поводу объекта, который находится в государственном или муниципальном ведении, напомнил управляющий партнер юридической компании "Центральный округ" Станислав Валежников. Чиновники обязаны рассмотреть инициативу и в заданный срок дать ответ. Но если основания для отказа не сформулированы, а договор концессии тем не менее не заключен, понудить власти к этому невозможно - такую позицию заняли суды.
Не только строить
Сегодня ГЧП рассматривается только как механизм инвестирования. Капитальные вложения по проекту не должны быть меньше, чем расходы на эксплуатацию. Исключение составляют IT-решения для государства.
- Но функция власти - чтобы люди жили хорошо, а это не всегда результат строительства чего-то нового. Иногда лучше хорошо использовать то, что есть, те же скверы. Стоит изменить правовую базу и такие формы партнерства с бизнесом тоже относить к ГЧП, - предложил начальник управления экономического развития Липецкой области Кирилл Дождиков. - Нам хотелось бы привлекать частных инвесторов именно к оказанию социально значимых услуг.
Расширить спектр направлений для ГЧП призывали и раньше. Есть опыт такого партнерства при создании крематориев и кладбищ, но контрольно-надзорные органы могут выступить против.
- Среди направлений ГЧП, предусмотренных в законе, есть объекты социального обслуживания. Судя по-разному, трактуют, можно ли считать ими крематории. Самый дискуссионный вопрос - частные тюрьмы. Логически они укладываются в формат ГЧП, фактически - нет, - констатировал Подшивалов.