Воздействие проектов нормативных актов на бизнес посчитают в деньгах
Алексей Игоревич, каковы итоги оценки регулирующего воздействия на бизнес за 2023 год? Сколько денег удалось сэкономить предпринимателям?
Алексей Херсонцев: Процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ) существует уже более десяти лет. Ее назначение в том, чтобы при разработке того или иного нормативно-правового акта, который предусматривает введение нового регулирования, можно было оценить, насколько это регулирование становится дорогостоящим для бизнеса. Сам разработчик должен попытаться сформулировать эти издержки. И предлагать проект документа, только оценив, насколько тот или иной вариант регулирования удачен, во что он обойдется, и действительно ли приведет к желаемому результату. Конечно, на практике так происходит не всегда.
В прошлом году министерство экономического развития подготовило 1222 заключения ОРВ. Это значит, примерно более тысячи инициатив было предложено нам нашими коллегами из федеральных органов исполнительной власти и где-то в 30% случаев мы делали вывод о том, что акты содержат избыточные требования для бизнеса, предлагали их переработать. В целом, тенденция схожая с предыдущими годами. За четыре года удалось таким образом предотвратить появление потенциальных издержек более чем на 3,5 трлн рублей.
Например, достаточно много в 2023 году обсуждали тему расширенной ответственности производителей, которые должны утилизировать или оплатить утилизацию произведенной ими продукции в конце ее использования. Удалось выйти на согласованную в Правительстве позицию о том, что в текущий момент ставки должны быть сохранены. Еще раз дополнительно обосновали расчеты, чтобы принять решение о том, какими эти ставки должны быть в будущем. Понимаем, что есть базовая ценность - нельзя страну захламлять отходами. Но мы также понимаем, что, если эта идея реализуется без оглядки на возможности бизнеса, она становится не двигателем экономики, а, наоборот, ее тормозом. Поэтому важно найти сбалансированное решение. Процедура оценки регулирующего воздействия, конечно, в этом очень помогает.
Будет совершенствоваться эта процедура?
Алексей Херсонцев: С первого февраля 2024 года мы решили формализовать оценку регулирующего воздействия. Все акты, которые к нам приходят на заключение, предполагается разделить на три группы с точки зрения того, какие потенциальные издержки они создают. Самая высокая группа, с которой мы должны работать более внимательно, где потребуется больше времени на анализ - это группа, когда за шесть лет акт может сгенерировать более 3 млрд руб. издержек. Средняя степень воздействия, как мы это называем, это где-то от 300 млн до 3 млрд руб. издержек за шесть лет. Ну а ко всем проектам, где потенциальные издержки менее 300 млн, то есть меньше 50 млн в год, мы будем относиться полегче: и побыстрее такие акты смотреть, и меньше к нашим коллегам "приставать" с вопросами.
Почему именно шесть лет?
Алексей Херсонцев: Все подзаконные акты, содержащие обязательные требования, должны действовать шесть лет. То есть можно установить и более короткий срок, но не более шести лет. После этого должна произойти оценка применения акта с пониманием, насколько это обязательное требование эффективно, не следует ли его пересмотреть - действительно ли те цели, ради которых это требование вводилось, достигнуты. Добавлю, что в 2025-2026 годах мы будем оценивать те акты, которые в рамках регуляторной гильотины в свое время были обновлены или приняты повторно, так что 2024 год - это год серьезной подготовки к новому регуляторному циклу.
Уже подведены итоги проверок бизнеса в 2023 году? Много проверяли?
Алексей Херсонцев: Да, результаты уже есть, и они почти не отличаются от показателей 2022 года. Сохраняется тенденция сокращения количества проверок. Можно сказать, что сегодня мы находимся на исторически минимальном уровне проверочной активности.
При этом важно понимать, что у нас проверок именно бизнеса примерно только половина из общего количества контрольных мероприятий. Из этой половины большая часть - проверки сектора малого и среднего предпринимательства (МСП) и вот почему. В прошлом году мы дали возможность реагировать органам жилищного контроля, жилищным инспекциям на обращения граждан, связанные с деятельностью управляющих компаний. А поскольку управляющие компании, как правило, подходят под признаки малого и среднего предпринимательства, существенная часть проверок, которая приходится на бизнес, - это как раз проверки управляющих компаний.
Важно отметить, что четыре года назад при поддержке Правительства и лично зампредседателя Правительства Дмитрия Григоренко нам удалось сделать серьезный шаг - был принят новый закон о контрольной (надзорной) деятельности. Наконец, заработали те вещи, о которых мы много говорили ранее: риск-ориентированный подход, профилактика и совершенно другой уровень цифровизации. И если раньше мы подводили итоги контроля весной или летом, то теперь можем сделать это в любой момент благодаря обновленному реестру проверок с большим набором данных и выстроенной вокруг них серьезной аналитической системе.
По-прежнему действует мораторий на проверки бизнеса. Это не ведет к росту числа нарушений со стороны предпринимателей?
Алексей Херсонцев: Серьезным инструментом работы контролеров стала профилактика. Профилактических визитов у нас сейчас в три раза больше, чем проверок. Если у нас в 2022 году их было примерно 560 тыс., то в 2023 году - уже почти 1,1 млн визитов.
Что такое профилактика? У проверяющих лиц есть все инструменты, чтобы взаимодействовать с проверяемыми для выполнения обязательных требований. Но при этом нет этой культуры наказания, противостояния. По факту такой визит становится и контрольным мероприятием в широком смысле этого слова, и одновременно услугой, сервисом. Проверяющий не наказывает предпринимателя, а помогает ему сразу устранить условия работы, ведущие к нарушению. Конечно же, нам предстоит более внимательно посмотреть на оценку эффективности этих профилактических визитов. В этом году мы будем внедрять систему их оценки. Сегодня технологии позволяют точечно достучаться до каждого предпринимателя и получить обратную связь, насколько профвизиты результативны. Это первое.
Второе. Когда произносим слова "мораторий на проверки", надо понимать, что это фигура речи, обозначающая определенную конфигурацию существующих правил инициирования проверок. Но это не абсолютный запрет на их проведение. В отношении объектов, которые отнесены к категории чрезвычайно высокого и высокого риска плановые проверки могут проводиться, и в целом у нас в 2023 году плановых проверок было проведено 80,5 тыс.
К тому же внеплановые проверки никто не отменял. Другое дело, что для защиты бизнеса Генеральная прокуратура проверяет, есть ли основание для проведения такой проверки. Это некий фильтр.
Внеплановые проверки можно проводить на основании так называемых индикаторов риска нарушения обязательных требований. Это ключевая идея закона о контрольной (надзорной) деятельности.
Суть в том, что контрольное ведомство должно, фактически, составить список некоторых внешних признаков в поведении контролируемого лица, которые с высокой вероятностью будут указывать на наличие нарушений. И, если эти признаки присутствуют, - жди у себя проверяющего. Например, вот конкретный ресторан, где есть отклонения от показателей схожей точки по количеству выбитых чеков. В принципе это является индикатором риска нарушения обязательных требований по использованию кассового аппарата. Пример грубый, понятно, что есть различные условия. Но вы показываете эти данные прокуратуре и идете в ресторан с контрольным мероприятием. Не только, кстати, с проверкой. Могут быть так называемые выездные обследования, либо контрольные закупки.
Для нас было важно, и было специальное поручение от зампредседателя Правительства Дмитрия Григоренко, чтобы контролирующие ведомства начали такие индикаторы риска разрабатывать и принимать.
Разработали?
Алексей Херсонцев: Если в 2022 году проверок по индикаторам риска почти не было, то есть ведомства не занимались этой темой, то в 2023 году наша активность привела к тому, что уже есть проверки по индикаторам риска, хотя это еще и небольшая цифра - 3% от всех проверок. Но все же это уже около 10 тыс. проверок, их эффективность составляет порядка 80%. Это означает, что в таких проверках более чем в 80% случаев выявлены нарушения обязательных требований. То есть, контролирующие ведомства не зря отвлекали от работы бизнес. Тем самым предпринимателям показывают, в каких случаях контрольное ведомство к ним точно придет.
Все же 80% эффективности - это много или мало?
Алексей Херсонцев: Мы считаем, что маловато. Не ставим задачи, чтобы ведомство превратило такие проверки в палочную систему, но будем через это оценивать, насколько хорошо ведомства разработали сами индикаторы риска.
И какие ведомства в этом плане сработали лучше всего?
Алексей Херсонцев: Пока было небольшое число таких проверок, я уже говорил, с набором статистики цифры будут уточняться и улучшаться, но лидеров для себя видим.
Росздравнадзор в 99,4% всех проверок по индикаторам риска выявлял нарушения. Ростехнадзор - 96%, Россельхознадзор - 92%, Росреестр - тоже более 90%. В целом в прошлом году ведомствами было утверждено 200 новых индикаторов риска, и мы говорим о том, что эта работа должна продолжаться, и не надо бояться большого количества индикаторов.
Покупателей беспокоит наличие контрафакта на маркетплейсах. Как убедиться в безопасности товара?
Алексей Херсонцев: Продукция, которую мы с вами покупаем, а именно 80%-90% процентов этой продукции, с точки зрения закона должна иметь документы об оценке соответствия требованиям технического регулирования, декларации и сертификаты. С ростом числа маркетплейсов, с увеличением объема покупок через эти платформы встал очевидный вопрос, как через маркетплейсы можно обеспечить информированность покупателя о качестве и безопасности товара. В 2021 году коллеги из Росаккредитации (наша подведомственная служба ведет реестр таких документов) запустили сервис обмена этими данными с онлайн-платформами.
Сначала они друг к другу присматривались, процесс был добровольным. Маркетплейсы видят ценность для потребителя наличия сертификатов, видят интерес к этой теме со стороны потребителя, смотрят друг за другом, поэтому начали к этой системе подключаться постепенно. Первым был "Озон", дальше присоединились и другие крупнейшие российские маркетплейсы. Всего сейчас двадцать восемь участников рынка добровольно подключились к сервису обмена данными, и по факту общее количество таких карточек на товары во всех этих платформах уже превышает 17 млн. Важно, что это может проверить любой покупатель: на том же "Озоне" рядом с карточкой товара зафиксировано, есть ли на этот товар декларация или сертификат, которые зарегистрированы в сервисе Росаккредитации.
В Госдуме предлагали все маркетплейсы обязать публиковать сертификаты. Стоит ли это делать?
Алексей Херсонцев: Если проблему можно решить без дополнительной регуляторики, то ее так и надо решать. Но в целом это и так уже стало нормой. Может быть, уже можно вводить в качестве требований, чтобы недобросовестные участники рынка не выигрывали от того, что они это не делают. Обсуждения этой инициативы продолжаются.
Министерство поддержало бы эту идею?
Алексей Херсонцев: Мы сторонники вести диалог, естественно, с коллегами. Здесь нет какой-то экстренной необходимости, зажмурив глаза, продавливать эту идею или, наоборот, ей сопротивляться. Поэтому, я думаю, что здесь в ходе нормальной регуляторной дискуссии мы вместе поймем и выйдем на решение, которое будет в интересах трех сторон: и регуляторов, и платформ, и потребителей.
Какие задачи решает Реестр обязательных требований, насколько он востребован?
Алексей Херсонцев: Реестр был создан в 2021 году, но идея формирования этого сервиса возникла довольно давно. Задача была масштабная: все обязательные требования, которые предъявляются к бизнесу, выгрузить в одну информационную систему и как-то их описать. Юристам это казалось нереализуемым, много было организационных вопросов и методических сложностей. Кто будет вносить информацию в реестр? Что делать, если требование есть в законе, но нет в реестре? Как бы то ни было, реестр был необходим для того, чтобы на его базе выстроить набор различных сервисов как для бизнеса, так и для контролеров. Всем нужны прозрачные правила игры, понимание, какие конкретные требования существуют к конкретному объекту, к конкретному бизнесу. В итоге реестр был создан. Естественно, он еще будет дорабатываться. В целом за три года 52 ведомства внесли в него 516 тыс. обязательных требований по 112 видам контроля и по 403 видам разрешительной деятельности.
Как вы оцениваете работу механизма трансформации делового климата?
Алексей Херсонцев: Основная идея механизма - взаимодействие бизнеса и государства, чтобы в случае возникновения каких-либо сложностей у бизнеса, государство могло эти проблемы быстро увидеть, облечь в какие-то конкретные решения, поставить соответствующие задачи и их выполнять. Были выделены ключевые направления, по которым должны быть сформированы специальные дорожные карты. Карты представляют собой копилку решений в конкретной сфере с задачами, сроками исполнения и ответственными за это лицами. Дорожные карты постоянно обновляются: практически каждая дорожная карта - а их всего восемь - дополнялась какими-то мероприятиями. За пять лет в восемь дорожных карт было внесено более 420 инициатив от бизнеса, 297 инициатив уже реализованы. Это означает, что по ним уже приняты 268 нормативных актов разного уровня, что поможет решить те или иные проблемы бизнеса.
Какие наиболее удачные примеры реализации дорожных карт?
Алексей Херсонцев: Дорожная карта реинжиниринга правил промышленного строительства. Ее курируют первый зампредседателя Правительства Андрей Белоусов совместно с зампредседателя Правительства Маратом Хуснуллиным. За 3 года ее реализации клиентский путь промышленного инвестора, который состоит их нескольких стадий промышленного строительства, был сокращен более чем на 200 дней за счет различного рода регуляторных решений. Поставлена амбициозная задача к 2030 году сократить клиентский путь еще более серьезно.
Какие это регуляторные решения? Например, создание одного окна для проведения градостроительной и экологической экспертиз, перевод исполнительной документации в электронный вид, возможность начать проведение государственной экологической экспертизы до завершения общественных слушаний. Не начать строить, естественно, а начать реализовывать этапы, связанные с подготовкой документации, чтобы не было такого, когда от идеи проекта до его старта проходит по несколько лет.
Или, например, туризм. Эту сферу курирует зампредседателя Правительства РФ Дмитрий Чернышенко. Полномочия по развитию туристической отрасли переданы Минэкономразвития, поэтому для нас создание дорожной карты в целях улучшения делового климата в сфере туризма, можно сказать, стало делом чести. Министр экономики Максим Решетников лично контролирует эту работу. И 20 января 2024 года эта карта была принята Правительством, в ней пока 15 мероприятий, связанных с изменениями регуляторики. Например, предложения по обеспечению условий для создания горнолыжных комплексов, совершенствованию регистрационного учета в гостиницах, развитию зон дорожного сервиса. Еще одно решение было сделано до принятия карты и в нее не попало. Мы договорились с коллегами из МВД и Минсельхоза России, как решить вопрос по управлению снегоходами, когда у человека нет удостоверения машиниста-тракториста. Если у туриста есть права мотоциклетной категории, то он может управлять снегоходом без ограничений, если же автомобильные права, то снегоход можно взять напрокат только после прохождения предварительного инструктажа. Эти правила уже работают, закон принят.
Насколько оказался востребован бизнесом механизм досудебного обжалования решений органов власти, как он работает сейчас, каково его дальнейшее развитие?
Алексей Херсонцев: В свое время решение об обязательном досудебном обжаловании было очень удачным. Многие беспокоились: нарушаются права, почему нельзя сразу пойти в суд. Для нас обязательное досудебное обжалование в контроле надзорной деятельности в первую очередь обеспечивает прозрачность всего процесса. Мы видим все точки, где предприниматель решился на обжалование. Это обратная связь о работе всей государственной машины - не только конкретных контролеров. Если мы видим, что по конкретной теме много спорят, то, видимо, обязательное требование имеет какие-то недостатки. Тогда мы фокусируемся на нем и дальше обсуждаем с ведомством.
Также повысилась защита прав самих предпринимателей. Сейчас средний срок рассмотрения жалоб составляет одиннадцать дней, при том, что законодательством предусмотрено двадцать. Ну шутка ли, у вас жалоба рассмотрена в среднем за одиннадцать дней. Примерно в трети случаев жалоба удовлетворена. Мы всегда говорим: "Попробуйте в судебном порядке в эти же сроки и с такой же эффективностью защитить свои права". Естественно, это не критика судебного порядка. В суде так все и должно быть. Это характеризует, как этот инструмент позволяет снимать негатив между госорганами и хозсубъектами.
Фактически досудебное обжалование становится инструментом взаимодействия с предпринимателями, поскольку через него можно не только подавать жалобы, но и просить орган контроля продлить срок исполнения предписания. За год количество таких ходатайств выросло в два раза, сейчас их больше 10 тыс. Здесь, конечно, мы тоже будем их анализировать, потому что где-то могут быть однотипные предписания, и, возможно, ведомствам лучше рекомендовать изначально ставить больший срок на их исполнение. Это важный и интересный инструмент, и по поручению зампредседателя Правительства Дмитрия Григоренко в этом году он был распространен на лицензии и разрешения, то есть на другую сферу, где мы взаимодействуем с бизнесом, и где у нас есть административные издержки.
В отношении России введено 12 пакетов санкций, неизвестно, сколько еще будет. В ответ Россия предприняла ряд защитных мер - какие из них ключевые?
Алексей Херсонцев: Нашему государству необходимо было быстро ответить на массированные незаконные санкции, чтобы не дать им повлиять на российскую экономику. И вы знаете, что по оценке Президента, Председателя Правительства и Министра экономики, мы с этим давлением, безусловно, справляемся. Первый правительственный закон, объединивший ряд антисанкционных мер, подписан Президентом 8 марта 2022 года. И вы можете себе представить, в какие сжатые сроки этот документ был подготовлен. В 2023 году встал вопрос, какие из антисанкционных мер нужно продлевать, какие меры наиболее эффективны. Минэкономразвития занималось этой работой, мы взаимодействовали с другими ведомствами, с парламентом. В итоге был подготовлен проект закона - а теперь это уже закон - от 25 декабря 2023 года, который продляет на 2024 год порядка 70 мер поддержки. В частности, продлены полномочия Правительства в сфере контрольной (надзорной) деятельности, в сфере лицензий и разрешений. Ряд мер связан с нераскрытием финансовой информации, снижением информационной открытости, которая в текущей ситуации создает риски для предпринимателей и инвесторов. В сфере корпоративных отношений было принято достаточно много решений, касающихся проведения собраний акционеров, ограничения влияния иностранных инвесторов на деятельность российских компаний. Также продлены антисанкционные меры в сфере социально-трудовых отношений, которые касаются в том числе жителей новых регионов, в сфере образования, здравоохранения - в части бесперебойного обеспечения граждан лекарственными препаратами. И мы считаем, что, если меры себя зарекомендовали, то есть смысл постепенно, там, где это возможно, превращать временные решения в постоянные, закрепляя это законодательно.
Как развивается сеть МФЦ, каких показателей удалось достичь?
Алексей Херсонцев: Центры госуслуг - это та сфера, за которую отвечает Минэкономразвития. Систему госуслуг наше ведомство развивает совместно с Минцифры. Напомню, что в стране были серьезные проблемы с качеством госуслуг, уровень удовлетворенности граждан госуслугами не превышал 50%.
В мае 2012 года вступил в силу указ Президента "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". Он имел колоссальное значение для трансформации всей системы госуслуг в стране. Во-первых, в этом указе впервые была поставлена амбициозная цель обеспечить уровень удовлетворенности граждан госуслугами не менее 90%. Вторая амбициозная задача - создание по всей стране центров госуслуг, которые бы работали по принципу одного окна. Третье направление - перевод услуг в электронный вид, что дало серьезный толчок развитию портала "Госуслуги".
Несмотря на успешную цифровизацию, многофункциональные центры госуслуг "Мои документы" по-прежнему остаются значимой точкой взаимодействия граждан и государства.
Понятно, что электронные услуги захватывают нашу жизнь, наш быт, влияют на образ жизни. Но нам очень важно помогать тем, кого они еще не охватили и у кого еще нет смартфонов. Потому стоит цель сделать так, чтобы центры госуслуг становились точками доступа в мир электронных услуг.
Например, в МФЦ 85 регионов созданы секторы пользовательского сопровождения, где посетитель может подать обращение на получение то или иной услуги самостоятельно - в прошлом году число таких обращений составило порядка 13 млн.
Также мы внедряем принципы бережливого производства, оптимизируем работу центров для улучшения клиентского сервиса. В 12 регионах этот проект уже запущен, в 2024 году к ним присоединятся и другие субъекты страны. Мы вводим и новые сервисы, например, в МФЦ можно получить карту болельщика. Во время распространения коронавирусной инфекции в офисах "Мои документы" выдавался сертификат о пройденной вакцинации.
Сегодня сеть центров госуслуг - это 12,6 тыс. офисов по всей стране, 53 тыс. окон обслуживания, 75 тыс. сотрудников, более 500 наименований услуг, которые можно получить, и 156 млн обращений только за 2023 год. Это мощная система, которая обеспечивает наш с вами комфорт. "Мои документы" - одна из наиболее клиентоцентричных организаций: наши офисы могут составить серьезную конкуренцию ведущим коммерческим компаниям по уровню клиентского сервиса.
Создание и развитие сети госуслуг в новых российских регионах - одно из приоритетных направлений работы Минэкономразвития. Что удалось сделать и какие планы на ближайшее время?
Алексей Херсонцев: Центры госуслуг в новых регионах - это ключевая тема прошлого года. Руководство страны поставило задачу обеспечить здесь такой же уровень предоставления госуслуг, как и по всей России. Для нас это был, конечно, серьезный вызов. Совместно с Минстроем России и регионами-шефами по поручению зампредседателя Правительства Марата Хуснуллина мы отремонтировали помещения будущих центров госуслуг, так что по внешнему виду и внутреннему оснащению офисы "Мои документы" в новых регионах ничем не отличаются от МФЦ других городов, например, Москвы.
Всего в ЛНР, ДНР, Херсонской и Запорожской областях сегодня работает 101 центр госуслуг, в которых 886 окон обслуживания. Через эту сеть в прошлом году прошло около 2 млн обращений, охват населения госуслугами составляет почти 70%. Сегодня нам важно завести в новые регионы все федеральные услуги.
Что сейчас нужно людям? Получить новые паспорта, оформить ИНН, СНИЛС, полисы ОМС. Количество обращений за этими услугами очень большое и, конечно, есть очереди. Нам удалось сократить время ожидания до 47 минут, но все равно это очень много. И поэтому в текущем году мы должны привести этот показатель в соответствие с общероссийскими стандартами - не более 15 минут. Мы рассчитываем, что в ближайшее время поток посетителей, которые приходят за получением первичных документов, спадет, и тогда ситуация улучшится. Вообще создание в новых регионах большой современной сети офисов за такой короткий срок - это большой успех, и я благодарю всех причастных за активное участие в этой работе.