На днях в городскую Думу поступила инициатива депутата Яна Габинского о внесении в Устав муниципалитета поправок, предполагающих введение поста сити-менеджера.
Если коллеги почин одобрят, а затем инициатива пройдет еще и "сито" общественных слушаний, через несколько месяцев у депутатов Гордумы и губернатора области появится полное право назначать градоначальника Екатеринбурга на контрактной основе. Если выяснится, что наемный сити-менеджер не справляется с руководством вверенного ему муниципалитета, его можно будет в любой момент уволить - как обычного непрофессионального служащего. Подобные схемы отлаженно действуют во многих странах Запада. Между тем эксперты опасаются, что российская действительность может внести в "идеальный механизм" свои коррективы.
- По большому счету уже в основе заложен конфликт интересов, - отмечает директор Института муниципального управления Игорь Выдрин. - На деле при реализации такой технологии управления в муниципалитете неизбежно возникает двоевластие. Глава муниципального образования (он возглавляет Думу) по закону является высшим должностным лицом в городе. Но глава администрации (тот самый сити-менеджер) распоряжается всеми финансовыми ресурсами, местным бюджетом. Закон нечетко регулирует разделение их полномочий. И по сути, как показывает практика тех муниципалитетов, где уже действует этот механизм, все столкновения между двумя руководителями и происходят из-за муниципального "кошелька". Причем порой управление оказывается практически полностью парализованным, как произошло в городах Челябинской области - Верхнем Уфалее, Миассе.
По словам эксперта, при избрании главы власть персонифицирована: все жители четко представляют, кто главный человек в городе, в чьих руках находятся все нити управления и ресурсы. Соответственно, и все неудачи и просчеты люди связывают с одним человеком, который единолично отвечает за происходящее в городе. В случае двоевластия ответственность размывается. В трудный момент руководителям оказывается даже выгодно свалить вину друг на друга.
По мнению Игоря Выдрина, прежде чем вводить такую систему управления в полуторамиллионном городе, надо убедиться в ее жизнеспособности, чего пока, увы, нельзя сделать, судя по опыту тех 17 процентов муниципалитетов России, где уже работают мэры по контракту. Нет детального анализа работы сити-менеджеров и в самой Свердловской области. Здесь из 93 глав муниципалитетов 17 работают на контрактной основе. Хуже или лучше стало жить при этом горожанам, сказать пока сложно. Да и вряд ли корректно сравнивать опыт малых городов и мегаполиса, резюмирует эксперт.
Советник губернатора области Вадим Дубичев стоит на диаметрально противоположной позиции и считает главным достоинством предполагаемого нововведения то, что оно в итоге предоставит значительно большие возможности для замены неэффективных руководителей.
- Это своего рода страховка от неправильного выбора, - отмечает эксперт. - Сейчас, например, глава Екатеринбурга избирается на прямых тайных выборах. Он единолично назначает администрацию и руководит городом четыре года. Снять главу досрочно или как-то повлиять на кадровый состав администрации ни горожане, ни городская Дума практически не могут. Схема с сити-менеджером иная. В контракте мэра можно подробно прописать требования к управленцу, а также условия расторжения договора с ним.
По мнению Вадима Дубичева, такая структура управления не только демократичнее - она позволяет на системном уровне снизить коррупционность муниципальной власти. К тому же, считает эксперт, такая управленческая конструкция более эффективна в сложных социально-экономических условиях. Мировой финансовых кризис больно ударил по муниципальной экономике, и в результате в самых различных регионах России все больше муниципалитетов меняют схему управления. Это федеральный тренд, и возник он не на пустом месте.
Директор Института экономики УрО РАН Александр Татаркин считает, что Екатеринбург еще не готов к появлению сити-менеджера.
- Даже руководители предприятий начинают понимать, что им нужны специалисты - например, инженеры-экономисты, а не просто менеджеры. То есть нужен управленец, который хорошо знает вверенный ему объект, - считает академик.
Константин Киселев, заместитель директора Института философии и права УрО РАН:
- Суть аргументации сторонников отмены прямых выборов главы города в том, что при этой системе муниципальными образованиями часто управляют не лучшие люди. В подтверждение приводятся в пример не самые хорошие, но всенародно избранные главы, которых сравнивают с абсолютно абстрактными, идеальными сити-менеджерами, которые якобы обязательно будут найдены и назначены. Суть логической ошибки понятна: идеал одной модели сравнивается с реальностью другой. На самом же деле сама реальность сити-менеджерского управления от идеала далека. Есть и уволенные, и добровольно ушедшие в отставку, и проворовавшиеся, и глупые.
При этом часто говорят, что назначенного сити-менеджера проще снять. Но, во-первых, избранного главу отправить в отставку по федеральному законодательству можно также без особых сложностей. Практика Свердловской области это доказывает. Без проблем, например, губернатор отправил "на отдых" главу Артемовского Юрия Манякина. Ушел в отставку и сити-менеджер Заречного Владислав Быков.
К слову, несправедливо уволенный сити-менеджер имеет минимум возможностей для оправдания или протеста, "отставленный" избранный глава всегда может апеллировать к общественному мнению. И если он прав и уволен незаконно, то поддержку он получит.
Тюменская область стала одним из первых субъектов РФ, где применили институт сити-менеджеров. Сначала примерила на себя обновку Тюмень. В некотором роде этот шаг был логичным: еще в первой половине десятилетия за реализацию масштабных городских программ в сфере капитального, дорожного строительства, благоустройства взялась непосредственно администрация области. Губернатор лично контролировал ход работ, объезжая городские объекты. В 2005 году мэра Тюмени Степана Киричука делегировали в Совет Федерации. На его место уже в качестве сити-менеджера пришел вице-губернатор Владимир Якушев. Спустя семь месяцев он возглавил регион, а кресло градоначальника занял другой вице-губернатор - Сергей Сметанюк, следующим "контрактником" стал Евгений Куйвашев.
В Ишиме, третьем по численности городе юга области, его главой (так должность прописана в Уставе Ишима) стал экс-директор одного из департаментов правительства Сергей Путмин. В первом после избрания интервью он признался, что возглавить город ему предложил губернатор, а "от таких предложений не отказываются". "Глава муниципального образования - председатель Думы и мой работодатель", - подчеркнул тогда Путмин.
В Тюмени, Ишиме и Тобольске между сити-менеджерами и главами городов почти не возникало гласных разборок по поводу распределения полномочий. Видимо, поэтому опыт региона приводится как образцовый. Со стороны большинства избирателей к новой системе существенных претензий нет. Подлинным хозяином, финансовым распорядителем и ответчиком за состояние дел в муниципалитетах они видят правительство области. За последнее десятилетие объем бюджетных доходов и расходов в регионе вырос многократно, а достаток определяет настроения.
По мнению директора Института коммунальных стратегий Вадима Бондаря, сити-менеджер - далеко не идеальная модель. Назначенец может оказаться марионеткой, если депутатский корпус зависим и нет механизма обратной связи, под которым подразумевается прозрачность бюджета и общественный контроль за его расходованием, самостоятельные СМИ, развитое территориальное самоуправление. Либо может стать "царьком", управляя теми же депутатами посредством административных рычагов.
Кандидат юридических наук Владимир Ульянов, когда занимал должность главного федерального инспектора области, так аргументировал нововведение: "Мы себе можем позволить тот уровень демократии, который позволяет экономика и уровень политического самосознания. Пусть политикой занимаются депутаты, а муниципальные управленцы - исключительно экономикой".
В Челябинске схему управления изменили совсем недавно - в прошлом месяце. В целом по региону главы местных администраций работали по контракту в 17 территориях, в том числе в достаточно крупных населенных пунктах, таких как Верхний Уфалей и Миасс. В последнем новую редакцию Устава депутаты утвердили после судебного приговора бывшему главе города Владимиру Григориади, который получил восемь лет колонии строгого режима за вымогательство и получение взятки. После этого прямые выборы градоначальника отменили, но новая схема немедленно дала сбой - в течение двух месяцев 2005 года депутаты не могли выбрать ни главу городского округа, ни главу администрации. Дело сдвинулось с мертвой точки лишь после личного вмешательства губернатора. Тандем из двух руководителей проработал до марта 2010 года, когда вновь избранный глава провел через депутатский корпус решение об освобождении сити-менеджера от его обязанностей. Последний обратился в суд, а народные избранники вновь разделились на две группировки. Коллизия должна ра
зрешиться 3 июля, когда вынесет свой вердикт конкурсная комиссия, сформированная при активном участии уже новых областных властей. Впрочем, окончательную точку поставит сессия горсобрания Миасса.
В Югре по-разному оценивают попытки изменить схему муниципального управления. В Березовском районе выборы с минимальным перевесом выиграл главврач поселковой больницы. Некоторые наблюдатели поспешили усомниться: сумеет ли медик управлять огромным таежным районом? В то же время председатель Думы Нижневартовска Владимир Тихонов выражает сомнение в целесообразности назначения главы администрации без учета мнения избирателей. В некоторых муниципалитетах предлагают решать вопрос путем референдума.
- Обратите внимание: строптивые муниципалитеты не просто экономически независимые, они формируют основную долю налоговых поступлений в бюджет округа, - констатирует политолог и экономист Михаил Кружилин.
На Ямале система найма глав действует, но не повсеместно. Новый губернатор Дмитрий Кобылкин оценил сложившуюся ситуацию как двоевластие.
- Это надо прекратить. Один человек должен отвечать за все, - считает глава ЯНАО.
К слову, внеочередные выборы главы Пуровского района, который ранее возглавлял сам Кобылкин, пройдут по-старому.
Подготовили Анатолий Меньшиков, Владимир Васин