Почему проекты ГЧП идут так трудно? Как практикующий юрист хотел бы поделиться своими наблюдениями.
Строится платная дорога, дублер одной из наиболее загруженных московских трасс. Строится в рамках концессионного соглашения. Суть проекта в том, что компания-концессионер привлекает финансирование, организует строительство, принимает у подрядчиков работы и передает дорогу как готовый объект в собственность государства. Государство со своей стороны предоставляет под строительство земельные участки, частично осуществляет финансирование, принимает дорогу и передает ее компании-концессионеру в пользование на длительный срок. Казалось бы, все стороны - и федеральные ведомства, и город, и область, и оператор проекта-предприниматель - заинтересованы в том, чтобы дорогу быстрее пустить, начав взимать плату за проезд и доставив удобство людям.
На деле все не так просто. Очень скоро выясняется, что процесс организации строительства упирается в проблемы, связанные с формированием и выделением земельных участков под строительство (для передачи участки нужно правильно отразить в кадастре, а это заранее не сделано; взаимодействие двух субъектов РФ - Москвы и области - идет со скрипом, поскольку чиновники у них разные и интересы, как ни странно, - тоже). Возникают неувязки с экологическим законодательством (для дорожного полотна надо рубить лес, местные жители и власти этого не хотят, но чиновники уже согласовали трассу). Не решаются проблемы бюджетного финансирования, его проще не привлекать вовсе, если мы реально хотим что-то построить.
Активность проявляет только предприниматель, ведомства сохраняют полное спокойствие и неспешность, но строго надзирают: проект согласовывается в инстанциях несколько лет и запускается в один момент, но не когда все готово, а по указанию высокого начальства. При этом недостатки оформления становятся проблемами компании-оператора. Еще раз обратим внимание: прибыль предполагается только через 7-10 лет после начала эксплуатации дороги, и не факт, что она будет.
В известной мере такое поведение государства в проектах ГЧП связано с плохими законами. Сейчас проекты ГЧП пытаются реализовать в нескольких форматах: в границах общего законодательства, не подразумевающего, к сожалению, стыковку публичных и частных интересов (Бюджетного, Налогового и Гражданского кодексов); в рамках специальных, эксклюзивных законодательных актов, на грани экстерриториальности (государственные корпорации); в рамках сырых и далеко не полных пока законов, написанных специально для ГЧП.
Другой пример. Крупный бизнесмен окрылен давней мечтой создать детский дом для одаренных детей-сирот. Покупает землю, строит коттеджи, копает бассейны, разбивает парки. Нет только самих детей.
Договориться с чиновниками сложнее, чем что-то построить. При этом чиновники, протестуя, абсолютно правы: в каком правовом формате частному лицу на воспитание фактически могут быть переданы дети, находящиеся на попечении государства? Нет такого закона. Можно построить и отдать это все государству, но тогда это будет государственный детский дом, а задумывалось ведь не так. Кроме того, есть целый ряд норм, которые просто невозможно соблюсти. Например, в детском доме должен быть медпункт, и в нем обязательно должен быть зубоврачебный кабинет. Таких мелочей в проекте - масса, в каждом случае предприниматель вынужден или мириться с этим абсурдом, или нарушать закон.
Впрочем, чиновники все уже поняли про ГЧП и ничуть не стесняются, когда от них требуют выдать на-гора очередную "инициативу". Нужно, допустим, построить в районном центре ледовый дворец. У местной власти денег на это нет, но спорт надо развивать, страна готовится к Олимпиаде. Искать инвесторов, договариваться, контролировать - зачем? Есть другая, отработанная технология: находим в районе крупную компанию, убедительно просим быстро и качественно построить дворец и передать его муниципалитету в дар. Предприниматель как социально ответственный и не желающий осложнять себе жизнь, сам все находит, договаривается, строит, контролирует. Чиновник - рапортует, детям - каток, социально ответственному бизнесу - спасибо.
Александр Ермоленко, руководитель корпоративной практики "ФБК - Право", к.ю.н.
Стадии готовности проектов с использованием механизмов ГЧП в ЦФО
