Первый вариант законопроекта получил 31 положительный отзыв от субъектов РФ и более 80 замечаний от муниципальных образований (МО). По словам гендиректора Союза российских городов Александры Игнатьевой, 95 процентов муниципалитетов реформу не поддерживают. Чем можно объяснить такую поляризацию взглядов?
Александр Косинцев: Когда 11 лет назад принимали 131-ФЗ, ситуация была почти такая же. Главное сейчас - не расколоть общество. Очень хорошо, что пошло активное и широкомасштабное обсуждение законопроекта. Я принципиально за то, чтобы местное самоуправление (МСУ) стало ближе к людям. Сейчас представительные органы формируются по смешанной системе, а она несовершенна. Многие ли в Екатеринбурге, к примеру, знают в лицо депутатов-одномандатников, которые избираются от участков с численностью населения 60 тысяч человек? Избранные по партийным спискам и вовсе неизвестны, поэтому к ним никто не идет с просьбами и жалобами. В этом смысле идея создания районных дум выглядит очень рационально. Правда, смущает уравниловка при делегировании районных депутатов в городскую думу. Если для Екатеринбурга она еще оправданна - здесь районы примерно равноценны по численности населения, то в других МО могут возникнуть диспропорции.
Александр Татаркин: Зачем нам районные думы в составе МО, если уже сейчас в России в два раза больше чиновников, чем при советской власти?
Виктор Горб: У меня на реформу взгляд оптимистический, в первую очередь я вижу цель - повышение ответственности региональных властей за управление в МО, повышение уровня федерализации, то есть системность властных полномочий. Сегодня большинство конфликтов между губернаторами и муниципальными чиновниками возникает именно из-за деления сфер влияния. Потому что в действующей системе нарушен баланс ответственности: субъект Федерации контролирует территории, критикует за плохую организацию работы, но при этом не отвечает перед народом за траекторию развития конкретного муниципалитета.
Сергей Носов: Реформа нужна, но не столько в политическом аспекте, сколько в экономическом. Никакой демократии при отсутствии денег в муниципалитетах не получится. Сейчас практически весь налоговый поток с территорий концентрируется на уровнях субъекта РФ и Федерации. Муниципалитетам собранные ими же деньги возвращаются в виде бюджетных субсидий, причем в секвестированном виде. И тут же куча проверяющих разного уровня: почему, условно говоря, подметена только одна сторона улицы? А потому, что денег дали меньше, чем положено по бюджетным нормативам. Мэрам говорят: наращивайте дополнительные доходы. Но зачем, если я знаю: чем больше заработаем, тем больше заберут. Вот о чем надо думать государству. И дать в этом плане свободу муниципалитетам. К примеру, гарантировать, что в течение пяти лет они смогут оставлять у себя суммы дополнительных доходов. Тогда появится стимул зарабатывать.
Каких муниципалитетов реформа коснется в первую очередь?
Виктор Горб: Формально в Свердловской области под преобразования попадают три больших города - Екатеринбург, Нижний Тагил и Каменск-Уральский, а также пять муниципальных районов. Однако я бы на месте губернатора посмотрел глубже. Наш регион уникален по структуре и качеству МО: 68 городских округов, которые фактически являются муниципальными районами, причем развитие сосредоточено в административном центре МО, а десятки сел и поселков вокруг него прозябают. Как следствие - рост числа заброшенных поселений. Уже сегодня на Среднем Урале их 172, для сравнения: в Челябинске - 42, на Ямале - 2. И я не удивлюсь, если этот разрыв будет увеличиваться, потому что главы городских округов не заинтересованы в развитии сельских администраций, дающих меньше голосов на выборах.
Какие еще недостатки можно выделить в действующей системе МСУ и поможет ли реформа их устранить?
Александр Татаркин: Если строго следовать логике статьи 3 Конституции РФ (вся власть в стране принадлежит народу), то первичным звеном власти должно быть именно местное самоуправление. У нас же сегодня наоборот: власть диктует, как развиваться местному самоуправлению. 131-ФЗ хоть и называется "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", на самом деле ни одного принципа не содержит. Фактически на места, как в урну, сбрасываются полномочия, которые либо трудновыполнимы на федеральном и региональном уровнях, либо вообще невыполнимы. Самоуправление воспринимается как придаток госвласти, 90 с лишним процентов муниципалитетов в России дотационны. В этой связи смешно выглядят обещания разработчиков реформы, что к 2016 году все МО получат дополнительно 64 миллиарда рублей на формирование бюджетов. Поделите эту цифру на 23 тысячи муниципальных органов власти страны - что они решат? Если мы хотим, чтобы муниципалитеты реально функционировали, поддерживали жизнедеятельность на территориях, надо перестраивать налоговую, бюджетную системы, а не просто менять вывеску.
Виктор Горб: Если за рубежом местное самоуправление и муниципальное управление разведены, то у нас эти понятия используются как синонимы, по факту же местное самоуправление вообще находится в зачаточном состоянии. Возьмем для примера Екатеринбург: на официальном сайте в разделе "территориально-общественное самоуправление" я нашел информацию о том, что в городе 44 ТОСа. Это на 1,3 миллиона жителей.
Сергей Носов: У нас 74 ТОСа на 372 тысячи жителей. Это здорово, что население начинает проявлять активность и напрямую взаимодействует с администрацией. Надо поддерживать и поощрять такие инициативы. Ведь по сути цель политики - удовлетворенность населения властью.
Виктор Горб: Раз муниципальное управление входит в систему публичной власти, должны быть определены вопросы совместного ведения муниципалитета и субъекта РФ. Это повысит системность и эффективность управления.
Сергей Носов: Я бы по-другому сформулировал вопрос: как губернатору наладить взаимодействие с каждым главой МО? Управление - это искусство. Надо на всех уровнях отстаивать вместе с муниципалитетами то, что ты считаешь правильным. Если же власти региона ограничиваются лишь распределением денег между территориями, "одобрямсами" любой инициативы и отчетной подгонкой цифр, реального результата не будет никогда.
По каким критериям область будет решать, где вводить двухуровневую систему МСУ, а где нет?
Сергей Носов: Надеюсь, не по политическим, иначе это может вылиться в неодобрение со стороны населения. С народом надо обязательно посоветоваться. Может быть, в форме референдума. Мне лично не совсем понятно, как двухуровневая система МСУ сделает власть доступнее. Давайте еще трехуровневую введем, назовем каждого гражданина депутатом. В итоге получим вече. Эффективность работы любого предприятия определяется не формой собственности, а качеством менеджмента. В муниципалитетах сегодня контролеров пруд пруди, а пахать некому.
Александр Татаркин: С моей точки зрения, это положение законопроекта объясняется не желанием повысить эффективность управления на территориях, а очередной попыткой сэкономить. Мы по существу рубим сук, на котором сидят многие регионы. Сегодня города-миллионники - основные поставщики налогов в бюджеты субъектов РФ. Так, Екатеринбург дает свыше 60 процентов поступлений в облбюджет. Кроме того, крупные города наиболее устойчивы в периоды экономической нестабильности. В том же Екатеринбурге с 2003 по 2013 годы удалось поднять показатель привлечения инвестиций по схеме ГЧП с 4 до 18 процентов, в Новосибирске - с 2 до 10. Ростов, Волгоград, Воронеж - все они активно привлекают бизнес к реализации стратегических проектов. Если мы эти ростки начнем губить, вообще останемся в чистом поле.
Такие города уже переросли статус МО, но не достигли уровня субъектов РФ. Наверное, нужно серьезно подумать о некоем переходном статусе. Если Россия будет развивать агломерации, как вся Европа, то именно эти города станут во главе территориальных объединений.
В чем плюсы и минусы отмены прямых выборов главы муниципалитета?
Виктор Горб: Сначала я был категорически против отмены выборов, но сейчас нахожу новую систему рациональной. Наконец появится возможность развести муниципальную власть и местное самоуправление. Глава администрации будет осуществлять муниципальное управление, а дума - местное самоуправление. Также законопроект направлен на снижение уровня демагогической депрессивности населения, под которым понимается нежелание участвовать ни в каких институтах, недовольство всем и вся. Люди только требуют от государства обеспечить их социальными благами, при этом сами не хотят проявить хотя бы минимум гражданской активности и ответственности. Уроки Украины весьма поучительны: мы видим, к каким серьезным социально-экономическим проблемам это может привести.
Александр Косинцев: С одной стороны, есть масса аргументов за то, чтобы выбирать главу города всенародно. С другой - где гарантия, что выберут толкового управленца? Согласитесь, очень часто люди руководствуются эмоциями, а не разумом. Бывает, что ошибаются и отдают голоса популисту. Тем самым девальвируется сама власть. Возникает и борьба между депутатами и мэром, которым электорат давал во время предвыборной кампании совершенно противоположные наказы. Споры иногда перерастают в прямую конфронтацию. Может быть, все-таки проще мэра избирать из состава гордумы, сити-менеджера - назначать, а депутатам поручить контроль за действиями обоих?
Сергей Носов: На мой взгляд, надо дать по этому вопросу высказаться гражданам. В течение многих лет мы приучали людей к тому, что надо ходить на выборы, чтобы потом можно было спросить что-то с главы. В той политической конструкции, что предлагает законопроект, спрашивать не с кого. Если глав городов будут назначать губернаторы, значит, им придется всю ответственность за жизнедеятельность городов брать на себя. Я сам авторитарный руководитель по характеру, но все же прекрасно понимаю, что нельзя из областного центра управлять движением трамваев или уборкой снега в каждом городе.
Один из вопросов эффективного управления - это мотивация. Подчеркиваю: мотивация, а не административная дурь, когда контролируется не результат, а скорость реакции. Плюс сильная команда. Не стоит опасаться ярких личностей среди мэров.
Александр Татаркин: Население не так уж иррационально в своем выборе, как считается. В Екатеринбурге, к примеру, люди много лет отдавали голоса Аркадию Чернецкому, потому что понимали, что он лучше, чем любой другой кандидат, знает проблемы города. Теперь давайте посмотрим на назначаемых областных министров. Вроде бы все толковые люди, но сколько уже было отставок? Административный фактор отнюдь не гарантирует эффективной работы.
Александр Косинцев: Мне кажется, это общая проблема: мы не видим вокруг себя профессионалов. Тот же Чернецкий, когда с поста директора завода перешел работать в мэрию, был довольно "сырой" как глава города. Но учился, сутками не спал. И сейчас можно подобрать кадровый резерв из людей, которые способны вникнуть в специфику работы главы муниципалитета.
Где же искать профи в команду?
Виктор Горб: Подготовка управленцев для муниципалитетов - действительно сложная задача. Некоторые вообще считают, что на студенческой скамье научить руководить нельзя, только на практике, но я с этим не согласен. В нашем институте разработана методика управленческой диагностики, которой уже заинтересовалось несколько субъектов РФ - с целью аттестации госслужащих. Также хорошей школой для будущих мэров может стать работа в районных администрациях и думах в рамках двухуровневого МСУ. В условиях экономической конкуренции между районами чиновники будут вынуждены совершенствовать свой управленческий потенциал.