В канун Дня Победы минпромторг опубликовал законопроект "О промышленной политике". Он содержит важные новации, например, освобождение от уплаты налогов для особо значимых инвестпроектов, субсидии на освоение производства, кредитование под сказочно низкие, совсем европейские проценты.
О том, как при господдержке производителей не загубить конкуренцию и почему это так важно, корреспондент "РГ" беседовал с авторами "Тезисов о новой промышленной политике" - заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы Андреем Цыгановым, завкафедрой конкурентной и промышленной политики экономического факультета МГУ Андреем Шаститко и начальником управления по стратегическим исследованиям в энергетике Аналитического центра при правительстве РФ Александром Курдиным.
Вы назвали свои тезисы о новой промполитике "апрельскими". Ждать революции?
Андрей Цыганов: Скорее, мы хотим не допустить контрреволюции. А на самом деле просто в апреле состоялось несколько дискуссий, публичных и не очень, на эту тему, которая для нас является принципиально важной.
Андрей Шаститко: С начала 90-х само словосочетание "промышленная политика" долгое время было как бы и не очень приличным, зато на коне была конкурентная политика. А теперь маятник пошел в другую сторону. И революционность состоит в том, чтобы при этом не потерять наработанное, выстроить баланс между конкурентной и промышленной политикой.
Андрей Цыганов: Чтобы под разговоры о надвигающихся экономических трудностях и о возможном будущем закрытии российского рынка из-за санкций мы не поддались искушению на время "забыть" о конкуренции, сосредоточившись на мегапроектах и усилив госрегулирование.
Александр Курдин: Принятие закона "О промышленной политике" - дело нескольких месяцев. Там есть совершенно необходимые вещи, но он будет носить рамочный характер, и остается открытым вопрос, в какой степени будут учитываться приоритеты конкурентной политики при его реализации.
Андрей Шаститко: Надо иметь в виду, что за понятием конкуренции стоит процесс, который позволяет выявлять новые возможности имеющихся ресурсов, а также создавать новые ресурсы, необходимые для производства товаров и услуг. Без настройки стимулов для этого в лучшем случае произойдет освоение бюджетных денег в соответствии с действующими нормативами.
Бес планов громадья
Насколько эта проблема связана с мегапроектами?
Андрей Цыганов: На 100 процентов. Чем длиннее и затратнее проект, чем больше он требует соисполнителей, тем более непредсказуемые результаты.
Что выгоднее - построить железную дорогу параллельно БАМу, который и так не очень сильно используется, или, например, вложиться в восстановление сельского хозяйства Черноземья? Там сейчас тысячи гектар плодороднейших земель просто заброшены. Тоже мегапроект, но он может быть реализован множеством мелких точечных проектов, каждый из которых легко просчитываем.
Однако от государства сейчас многие требуют больших инфраструктурных проектов, которые могут оживить экономику, малый и средний бизнес.
Андрей Цыганов: Как правило, свои проекты крупные компании реализуют в партнерстве с такими же крупными или еще более крупными компаниями. И, к сожалению, на малый бизнес их реализация не сильно влияет.
Александр Курдин: Добавлю, есть всегда угроза излишней гигантомании даже при реализации инфраструктурных проектов. Условно говоря, создадим компанию "Росинфраструктура", которая будет единственным подрядчиком для всех технико-внедренческих зон...
Андрей Цыганов: ...А ее партнерами будут "Росдорога", "Росфундамент" и так далее. И тогда будет легко управляемый, бумажно-эффективный, но с непонятным результатом проект.
Даже во времена СССР, в самые суровые годы, пожалуй, был только один проект, который, насколько я знаю, реализовывался на безальтернативной основе - атомный. Все остальные, в том числе авиационная, космическая промышленность, производители вооружения, - всегда боролись за ресурсы, конкурировали. И когда сейчас говорят, что у нас ресурсов мало, поэтому мы оставим только одну бизнес-единицу, зато она будет под четким государственным контролем, - это неправильно и малоэффективно.
Никуда без конкурентов!
Что нужно изменить в законодательстве, чтобы была взаимосвязь конкурентной и промышленной политики?
Андрей Шаститко: Одно из важнейших правил - при принятии регулирующих решений отвечать на вопрос: какие последствия они повлекут для конкуренции. В ряде стран регуляторы уже ввели в практику такую самооценку. Мы только начинаем учитывать эти риски.
Андрей Цыганов: Технология может быть такой же, как при проведении оценки регулирующего воздействия проектов законов и ведомственных актов, которая уже давно используется. Другое дело, что ее часто проводят формально. Но в любом случае надо анализировать отзывы предпринимателей, экспертов, всех заинтересованных людей.
Андрей Шаститко: Кстати говоря, структура правительства в значительной степени к этому уже подготовлена. Несколько лет назад была создана правительственная комиссия по развитию конкуренции, а это фактически интегрирующий институт.
Российский антимонопольный орган не может и не должен отвечать за все, даже с учетом нашей специфики. В международной практике антимонопольные органы наделены функциями, которые соответствуют лишь определенному сегменту конкурентной политики. Главным образом речь идет об антимонопольной политике и противодействии недобросовестной конкуренции.
Андрей Цыганов: Мы считаем, что правительственная комиссия - это потенциально сильный инструмент.
Она уже приняла очень серьезные решения. К сожалению, собирается она достаточно редко. Важно, что оценка воздействия государственных решений на развитие конкуренции начинает применяться на местном уровне. Мы несколько лет добивались, чтобы показатели по развитию конкуренции были включены в KPI для высших должностных лиц субъектов Федерации. Совсем недавно соответствующий региональный стандарт развития конкуренции был принят правительством. Он заработал уже в нескольких пилотных регионах, и очень скоро мы сможем проводить системную оценку работы по развитию конкуренции. Первые итоги подведем в конце года.
Правда, вокруг того, правильные ли это показатели и как их нужно считать, идут серьезные споры. Нас призывают измерять конкуренцию и оценивать свой собственный вклад в ее улучшение или ухудшение. Мы можем оценить, стало ли лучше или хуже, но за счет чего - нашей работы, за счет того, что губернаторы постарались или просто бизнес живее стал, - посчитать вот этот "коэффициент трудового участия" оказалось одной из самых сложных задач.
И как меняются эти показатели в последние годы?
Андрей Цыганов: Стагнируют. Но надо иметь в виду, что они рассчитываются на основе опросов предпринимателей.
А каждый респондент по-своему понимает вопрос о том, ухудшилась или улучшилась ситуация с конкуренцией в его городе или отрасли. Для одного появление конкурента означает отток клиентов, для другого - возможность большего выбора, для третьего это еще и возможность сэкономить.
Александр Курдин: Возвращаясь к главному - обязательная оценка влияния мер промполитики на конкуренцию должна быть зафиксирована в законе.
Сейчас в законопроекте минпромторга вообще отсутствуют меры защиты и обеспечения конкуренции. С другой стороны, надо еще думать о том, чтобы конкурентная политика не мешала, а помогала промполитике. Порой они входят в клинч.
Заглянуть в медвежий угол
Андрей Цыганов: У каждой из них свой ареал обитания, но только в симбиозе они дают наиболее правильный эффект. Иначе говоря, меры промышленной политики должны носить проконкурентный характер. И наоборот.
Тогда и промышленность будет расти и благосостояние людей тоже будет улучшаться. Поясню одним примером. У ФАС на локальных рынках есть определенные категории повторяющихся из года в год дел, например, по злоупотреблению доминирующим положением.
Особенно это касается моногородов. Само по себе наличие этих "неисправимых" нарушений свидетельствует о том, что надо какими-то другими методами пытаться решать ту же самую проблему. Потому что в конечном счете мы занимаемся не развитием конкуренции как таковой, а хотим добиться полезных эффектов, помочь потребителю.
И что делать с моногородами?
Андрей Шаститко: Как говорят, все счастливые семьи счастливы одинаково, но каждая несчастливая семья несчастлива по-своему. Так и для проблем моногородов одного рецепта не существует.
Таких городов, по самым разным оценкам, от 350 до 450, но реальные проблемы, требующие вмешательства государства, у 120. Некоторые в принципе нежизнеспособны, и оттуда население придется постепенно выводить. Есть вариант, когда государству достаточно обеспечить нормальные устойчивые договорные отношения между компаниями, чтобы не допустить срыва долгосрочных проектов. Третьим выходом может быть строительство дороги в "медвежьи углы", чтобы люди могли добираться на работу в рыночные центры. Еще один вариант - так называемая горизонтальная промышленная политика, не предполагающая избирательной поддержки отдельных отраслей, а создающая общие благоприятные условия для предпринимательской инициативы. Наконец, где-то есть признаки существования протокластеров, их развивать.
Формула лекарств
Есть еще одна острая тема, которая имеет самое прямое отношение к балансу конкурентной и промышленной политики. Это защита прав интеллектуальной собственности.
Андрей Цыганов: Мы в своей практике сталкиваемся с оборотной стороной медали. Иностранные компании, приходя на наш рынок, пытаются сохранять свое право на результаты интеллектуальной деятельности значительно дольше, чем это полагается по сути закона.
Сплошь и рядом мы видим это в фармацевтике. В соответствии с законодательством производитель лекарства в течение шести лет имеет право, защитив себя патентом, не допускать появления аналогов на рынке. Но на все эти годы распространяется и запрет на доступ всех потенциальных конкурентов даже к данным о том, как это лекарство применяется, на основании чего оно зарегистрировано.
Мы тем самым защитили иностранного правообладателя еще как минимум на три года, потому что это время конкуренту будет необходимо на проведение исследований, регистрацию препарата в России и выход с ним на рынок. Кроме этого, запреты и ограничения в сфере интеллектуальной собственности, которые должны применяться только по отношению к основной формуле лекарства, применяют и к несущественным улучшениям (упаковке, дозировке).
Очень распространенное нарушение, когда производители убеждают конкурентов "не мешать", платя отступные. И мне кажется, что именно поэтому в России лекарства одни из самых дорогих в мире. Поэтому мы хотим более широкого применения правил конкуренции, очень осторожного и внимательного, к отношениям, связанным с результатами интеллектуальной деятельности.
Андрей Шаститко: Но при этом не следует без оглядки снимать ограничения по применению норм антимонопольного законодательства в отношениях интеллектуальной собственности в других сферах. Да, в Европе и в США нет таких исключений для интеллектуальной собственности, как в России, но там и правоприменение антимонопольных норм другое. Надо признать, что уровень проработки и качество решений там выше.
Андрей Цыганов: У них нарушителей меньше!
Александр Курдин: Думаю, дело еще и в том, что и в Европе, и в США есть довольно подробные разъяснения, по крайней мере в сфере интеллектуальных прав, по применению этих самых правил. Это облегчает положение инвестора, поскольку он знает, что будет, если он сделает тот или иной шаг.
Андрей Цыганов: И это одно из важных направлений, предусмотренных "дорожной картой" по развитию конкуренции, которая сейчас реализуется. Такого рода инструкции для бизнеса говорят не только о том, какое поведение будет признано противоправным, но и о том, какое является рекомендуемым. А это уже промышленная политика.
Александр Курдин: Мы говорим, что если вы будете действовать вот так-то и так-то, то государство вас не только не накажет, а еще и похвалит.
Андрей Шаститко: Это не означает, что вы не можете действовать иначе, но риски будут другие. Предсказуемость поведения ФАС становится выше.
Эти грабли из 90-х
А как в контексте нашего разговора оцените законопроект о государственно-частном партнерстве?
Андрей Цыганов: К законопроекту о ГЧП у нас остались определенные вопросы, но их уже значительно меньше, чем было при первом знакомстве.
По нашему мнению, без конкретизации отдельных положений ГЧП может быть использовано просто как форма передачи в частные руки государственного имущества в нарушение конкурсных процедур, предусмотренных прежде всего антимонопольным законодательством.
Андрей Шаститко: Напомню, что с проблемой спонтанной приватизации мы уже сталкивались в конце 80 - начале 90-х.
Сама по себе приватизация не обязательно ведет к улучшению состояния конкуренции, напротив, может стать даже хуже. Эти грабли у нас припасены с 90-х годов. Без настроенной системы регулирования дело может окончиться ренационализацией, либо социальным катаклизмом.
Андрей Цыганов: Были в свое время очень серьезные опасения, что такая история может произойти в электроэнергетике. Крупные "частники" ведь перестали быть пугливыми и с государством разговаривают без лишнего трепета и на равных.
Государство пошло по пути детальнейшей регламентации каждого шага любого участника рынка электроэнергии в специальном отраслевом законодательстве. Сейчас это уже тома, в которых прописана каждая запятая в каждом контракте каждого участника этого рынка. И все равно, конечно, есть злоупотребления, и люди находят, как "правильно" вести себя в новых условиях.
Дело труба
А что принесла федеральная контрактная система?
Андрей Цыганов: Опыта правоприменения пока недостаточно, чтобы о ней судить. Думаю, 2014 год уйдет на притирку и взаимопонимание. Для ФАС серьезных изменений процедурного свойства нет. Как нам жаловались, и мы быстро принимали решения, так все и продолжается.
Андрей Шаститко: Смежный вопрос с федеральной контрактной системой - закупки товаров и услуг для отдельных категорий хозяйствующих субъектов. Дело по трубам большого диаметра для "Газпрома" 2011-2013 годов показывает, насколько непросто выстраивать баланс между защитой конкуренции и изменением структуры экономики.
Андрей Цыганов: Напомню, дело началось после того, как в ФАС попали графики поставок, согласованные производителями труб, что при прочих равных условиях свидетельствует о заключении горизонтального соглашения, ограничивающего конкуренцию.
Андрей Шаститко: Дело в том, что в СССР своих труб большого диаметра практически не было. Мы поставляли газ в обмен на немецкие трубы на основе договоренностей конца 60 - начала 70-х годов, получивших название "сделка века". И только лет десять назад было принято решение создавать свою конкурентоспособную подотрасль.
Андрей Цыганов: Причем это уникальный случай: одна из немногих отраслей российской экономики, которая полностью построена на частные инвестиции. Там не было практически никакой прямой финансовой поддержки государства.
Андрей Шаститко: Но получился такой казус: трубы поставляются под крупные инфраструктурные проекты вполне определенной компании. Понятно, что все элементы данных проектов должны быть согласованы, в том числе по объемам, времени, техническим характеристикам. Один из вариантов - эти самые графики поставок. У нас есть предположение, что это один из инструментов индикативного планирования. Без явного присутствия государства. Интересная деталь - эти графики утверждены и "Газпромом", хотя при формировании картелей покупателя выносят за скобки. В результате ФАС решила дело закрыть, но два года людям нервы трепали.
Андрей Цыганов: Вот видите как получается, каждый виток нашего разговора выходит на то, что между промышленной и конкурентной политикой есть очень сильная связь. И тут нужен даже не баланс между ними (потому что баланс - это две чаши весов), а симбиоз.
Александр Курдин: Я бы добавил, что еще надо верить в рынок. Например, одной из мер промышленной политики является тарифное регулирование. Но тут входят в конфликт интересы разных отраслей. Одни говорят, что надо заморозить тарифы на энергию и энергоносители, чтобы у нас промышленность развивалась, а энергетические отрасли, наоборот, требуют роста тарифов. Решение же состоит в том, чтобы найти оптимальные тарифы, обеспечивающие как доступность, так и стимулы к бережливому использованию ресурсов с помощью рыночных методов. Это уже отчасти реализовано в электроэнергетике, началось внедряться в газовой отрасли. Развитие конкуренции в топливно-энергетическом комплексе тоже является одним из элементов симбиоза промышленной и конкурентной политики.