Екатерина Мелешко, директор по проектам в социальной сфере Федерального центра проектного финансирования (группа Внешэкономбанка).
В странах "Большой семерки", например, для проектов в сферах образования и здравоохранения активно привлекаются частные инвестиции и применяются механизмы ГЧП. Так, в Великобритании около 60% проектов ГЧП приходится на социальную сферу. В отличие от ведущих западных стран в России проекты создания социальной инфраструктуры на условиях ГЧП можно пересчитать по пальцам: сейчас они составляют не более 10% от реализованных проектов ГЧП. Главной причиной столь небольшого числа проектов в социалке до недавнего времени было отсутствие урегулированных форм взаимодействия между государством и бизнесом, позволяющих распределять риски сторон и обеспечивать возврат средств для частного партнера.
На протяжении последних десяти лет единственной формой ГЧП, закрепленной федеральным законом, была концессия. В классическом понимании эта модель предполагает привлечение частного партнера для проектирования, строительства и эксплуатации того или иного объекта, при этом инвестиции возвращаются полностью за счет платы населения при оказании услуг. Такую схему достаточно сложно представить, допустим, для сферы образования, где услуга в 90% случаев бесплатная для населения. Или в сфере здравоохранения, где тариф ОМС в лучшем случае покрывает операционные затраты инвестора. Возмещение недополученных доходов инвесторам законом о концессионных соглашениях предусмотрено не было. Вот и получалось, что концессионные проекты в социальной сфере превращали инвестора в благотворительный фонд. Единственное, на что можно было рассчитывать, так это на софинансирование части затрат из бюджета, обычно предоставленного в виде капитального гранта. Но такой механизм взаимодействия, конечно же, не смог убедить бизнес во вложении своих средств в объекты социальной инфраструктуры. Исходя из международного опыта реализации социальных ГЧП-проектов наиболее привлекательной формой для бизнеса является концессия в формате контракта жизненного цикла (КЖЦ). В России КЖЦ активно используется для автомобильных дорог, а с 2015 года станет возможным применять эту модель для объектов образования, здравоохранения, социального обслуживания, физкультуры и спорта.
КЖЦ или концессионное соглашение с "платой концедента" (availability payment concession) предполагает плату частному партнеру из бюджета за эксплуатационную готовность на протяжении всего срока проекта. При этом объект по-прежнему находится в государственной или муниципальной собственности, а концессионеру передаются права владения и пользования объектом, права аренды на земельные участки. Фактически публичный партнер (концедент) берет на себя обязанности по возмещению инвестору 100% гарантированного платежа на протяжении всего срока соглашения за соответствие объекта функциональным и техническим характеристикам. Публичный партнер обеспечивает предоставление услуг населению. Сбор платы с пользователей происходит в пользу бюджета.
Для государства в такой схеме реализации ГЧП-проектов важно, что нет единовременного отвлечения бюджетных средств в большом размере: платежи частному партнеру производятся в течение длительного срока эксплуатации. Эти платежи могут быть уменьшены, если частный партнер не соблюдает требования к качеству и доступности объекта. Таким образом, у государства появляется возможность осуществлять капиталоемкие инвестиционные проекты в короткие сроки и реализовывать социальные программы. А у бизнеса появляется прозрачная модель вложения инвестиций и гарантированный источник возврата инвестированных средств.
Но у этой модели есть один недостаток. Поскольку единственным источником возмещения затрат частного партнера является бюджет, то за весь период концессионного соглашения стоимость проекта для государства увеличивается более чем в два раза. Как же тогда формировать проекты, чтобы избежать двойной бюджетной нагрузки, при этом сохраняя интерес инвесторов к отрасли? Приведу пример из практики. В работе по структурированию инвестиционного проекта строительства сети водно-спортивных комплексов на территории одной из областей ЮФО (более 30 бассейнов за 2 года) была предложена модель реализации проекта с помощью концессионного соглашения, в которой одновременно существует и плата концедента, и возможность сбора платы инвестором с потребителей.
Частному партнеру передаются риски проектирования, строительства и обеспечения доступности объекта для населения на протяжении всего срока проекта, за что концедент гарантированно осуществляет плату в размере, достаточном для возврата капитальных затрат инвестора. Оказывает услуги населению, в том числе и платные, инвестор самостоятельно, что позволяет получать доход для покрытия операционных издержек и выплаты доходности акционерам. В этом и состоит основное отличие этой модели от классической концессии, по которой возврат инвестиций полностью должен осуществляться только за счет cбора платы с населения. Такой подход позволяет снизить бюджетную нагрузку за счет получения дохода концессионером при профессиональном управлении объектом и предоставлении качественных и доступных услуг населению.