Что касается России, она должна защитить здесь свои интересы, оставаясь в едином поле мирового правопорядка. О том, как решить эти непростые задачи, корреспондент "РГ" беседует с директором Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ, вице-президентом РАН Талией Хабриевой.
Богатства Арктики, принципиально новые возможности судоходства, которые открывает глобальное потепление, как магнит притягивают многие государства. Они заявляют о своих притязаниях на огромные площади региона. А Дания уже подала заявку на территорию, в пять раз превышающую ее собственную. Она включает области, на которые претендует Россия. Словом, борьба за Арктику только начинается. Какие сейчас существуют правовые нормы? И позволяют ли они разрешить проблемы, которые возникают между странами?
Талия Хабриева: Сегодня Арктика не имеет четкого международно-правового статуса. Она включает территории с разными правовыми режимами: это и сухопутные области прибрежных арктических государств, и омывающие их моря и проливы, а также воды Северного Ледовитого океана.
Арктика подпадает под действие Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Однако до сих пор ведутся дискуссии, а применима ли она к покрытому льдами району Северного Ледовитого океана. Кроме того, из пяти арктических государств только четыре (Дания, Канада, Норвегия и Россия) ратифицировали эту Конвенцию, в то время как США этого не сделали. Понятно, что такая ситуация усиливает неопределенность международно-правового статуса Арктики. Также действуют другие международные договоры, которые регулируют вопросы экологического и гуманитарного сотрудничества, международной безопасности, разоружения и т.д. Но главным регулятором все-таки остаются двусторонние договоры по вопросам Арктики.
Но если статус региона сегодня четко не определен, то это может привести к самым непредсказуемым последствиям. Например, известно, что на Арктику претендуют страны, которые, казалось бы, к ней никакого отношения вообще не имеют.
Талия Хабриева: Чтобы снять претензии неарктических стран, оптимальным вариантом было бы принятие регионального договора об основах сотрудничества в Арктике. Но его подготовка может занять десятилетия. Кроме того, следует определить пределы притязаний приарктических государств на континентальном шельфе Арктики за пределами общепринятых 200 морских миль. Сейчас для этого они должны обращаться в Комиссию ООН по границам континентального шельфа, имея на руках научно обоснованные заявки. Их подготовка требует очень сложных научных исследований. А в последующем эти аргументы нужно будет согласовать с конкурирующими интересами других арктических государств. В этих запутанных вопросах будут разбираться международные эксперты. И думаю, им будет очень непросто прийти к общему знаменателю. Споры, несомненно, будут очень бурными и долгими.
Еще бы. Делить лакомые территории - дело сложное. И что же делать? Ждать, когда появится ясность?
Талия Хабриева: Наш институт предлагает, пока идут споры о международно-правовом статусе Арктики, заняться российским законодательством. Разработать и принять законы, которые позволят обеспечить защиту арктических интересов России. Мы провели "инвентаризацию" всех нормативно-правовых актов, касающихся Арктики. Увы, более фрагментарное, несистематизированное правовое регулирование трудно найти. В общей сложности действуют более 500 нормативных правовых актов разного времени. Почти 10 процентов - это акты СССР и РСФР, принятые органами, многие из которых уже давно не существуют. Это, конечно, нонсенс. Страна изменилась. Сложились новые экономические реалии, но они регулируются законами, которые остались с давних времен и основаны на других правовых приоритетах.
Что касается законов, напрямую относящихся к Арктике, то их почти нет. Действуют шесть таких актов, в основном связанных с защитой коренных малочисленных народов. Особо хочу сказать о предпринятой в свое время монетизации льгот. Она, по сути, разрушила единообразный подход к предоставлению льгот для тех, кто осваивает Арктику. Другая проблема: бюджетники сохранили гарантированные льготы в полном объеме, а предоставление льгот тем, кто работает на частных предприятиях, добывая нефть и газ, другие природные ресурсы, теперь во многом зависит от работодателей. Размеры, порядок и условия предоставления льгот определяются внутренними документами таких организаций. С подобным подходом Арктику вряд ли можно освоить.
Есть еще проблема. Сейчас действуют законы арктических субъектов Федерации, например, Мурманской области и Чукотского автономного округа. Они содержат разные правовые решения. В целом правовое регулирование Арктического макрорегиона формируется по принципу "лоскутного одеяла" без соблюдения общих для всех принципов правового регулирования. Поэтому необходимо принятие системообразующего федерального закона с условным названием "О развитии Арктики", на основе которого субъекты Федерации будут разрабатывать свои нормативно-правовые акты. Тогда не останется места для правового разнобоя.
Головная боль нашей экономики - как привлечь в нее бизнес. Особенно сложно заманить в Арктику, с ее сложнейшими природными условиями, отсутствием инфраструктуры.
Талия Хабриева: Поэтому и требуются законы, которые бы учитывали особенности ведения предпринимательской деятельности в этом регионе и стимулировали вложение инвестиций. Нужно установить для хозяйствующих субъектов особый правовой режим, создать дополнительные стимулы для развития инноваций и коммерциализации технологий, предоставлять льготные условия кредитования для предпринимательских проектов и т.д.
Приведу пример. Один из инструментов привлечения инвестиций - это государственно-частное партнерство. Однако нынешнее законодательство не только не учитывает особенности Арктики, но и не определяет основы регулирования в этой сфере. А раз так, то есть риск, что соглашения о государственно-частном партнерстве могут объявить противоречащими законодательству. Понятно, что это отпугивает бизнес от инвестирования в развитие региона.
Масштабное освоение Арктики создаст огромную нагрузку на природу. Разработка месторождений даже в нынешних масштабах вызывает шквал критики со стороны экологов. Хотя вроде бы законы об охране окружающей среды у нас приняты неплохие. Как предупредить варварское наступление на этот богатый, но очень нежный в природном отношении регион?
Талия Хабриева: Конечно, для Арктики необходим особый правовой режим природопользования. И это обязательно должно быть записано и в законе о развитии Арктики, и в других законодательных и подзаконных нормативных актах. Это касается, например, оленеводческой деятельности, имеющей как хозяйственное, так и природоохранное значение. В арктических субъектах Федерации приняты особые законы об оленеводстве, но они ограничиваются в основном декларациями, хотя содержат и отдельные важные положения, например, об оптимальной численности поголовья оленей как условия соблюдения баланса хозяйственного использования пастбищ Крайнего Севера и сохранения его уникальной природы. Однако единых принципов и порядка определения такой "оленеемкости" пока нет.
Хочу отметить, что мы поддерживаем предложение создать министерство по делам Арктики. Почему? Потому что появится единый орган, который будет отвечать за полноценное социально-экономическое развитие и эффективное правовое регулирование региона. Без такого органа сложно обеспечить задачи освоения российской Арктики.
Талия Ярулловна Хабриева в 1980 году с отличием окончила юридический факультет Казанского госуниверситета. С 2001 года - директор Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ. В 2013 году на Общем собрании РАН избрана первой в истории женщиной вице-президентом РАН. Хабриева автор более 160 научных публикаций, отдельные работы переведены на английский, французский, итальянский и болгарский языки. Она участвовала в разработке свыше 30 законопроектов, в частности, по реформированию основ федеративных отношений и местного самоуправления, по реформированию государственной службы РФ и т.д.