Дмитрий Игоревич, почему назрела реформа местного самоуправления? Каковы были ее предпосылки?
Дмитрий Азаров: На мой взгляд, считать совершенствование системы местного самоуправления в России реформой не совсем точно. Реформой эти изменения, на мой взгляд, можно назвать только в одном аспекте - существенное расширение возможностей определять устройство местного самоуправления непосредственно на территории, а не из Москвы, не с федерального уровня.
И это, безусловно, крайне важное решение для нашей огромной, многонациональной и многообразной по климатическим, географическим и социально-экономическим условиям страны.
Хочу напомнить, что муниципальное сообщество с большим воодушевлением восприняло Послание президента России Владимира Путина в декабре 2013 года. Один из главных вопросов, который поднял тогда глава государства, как раз касался устройства местного самоуправления. Он предложил обществу задуматься над принципами организации МСУ и совершенствования этой системы.
По предложению президента, озвученному в Послании, две крупнейшие в сфере местного самоуправления общественные организации Всероссийский совет местного самоуправления (ВСМС) и Общероссийский конгресс муниципальных образований (ОКМО) создали рабочую группу, в которую пригласили глав муниципальных образований и ведущих экспертов, депутатов, представителей профильных министерств и ведомств, губернаторов.
В рабочей группе шли жаркие споры, мнения зачастую были полярными. Например, обсуждалась модель, при которой государственное управление "прошивало" всю систему местной власти, как, например, во Франции. Моя позиция базировалась на том, что местное самоуправление имеет колоссальный потенциал, который мы только учимся задействовать и отказываться от него не имеет смысла.
И в итоге оптимизация и совершенствование?
Дмитрий Азаров: Конечно. И главное - возможность принимать самостоятельные решения об устройстве местного самоуправления на местах. Регионы сами решают, как формировать органы исполнительной и представительной власти, какими полномочиями наделять различные уровни, как перераспределять эти полномочия и обеспечивать доходными источниками. У нас федеративное государство, и эти решения состоят в конституционной логике. В некоторых субъектах и муниципалитетах не изменилось практически ничего. Если система работает успешно и действительно соответствует запросам населения, то и менять особо не нужно. Ну а где-то в силу разных обстоятельств назрели объективные изменения, новые вызовы, причем весьма значительные. Примером может служить новая двухуровневая система организации местного самоуправления в крупных городах.
Вы говорите о введении двух новых видов муниципальных образований - городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Можно ли делать первые выводы?
Дмитрий Азаров: Сейчас рано говорить об этом: мы только делаем первые шаги. Лишь один крупный город - Челябинск - получил статус округа с внутригородским делением. Я почти уверен, что через некоторое время эта модель будет применяться и в Самаре. Махачкала тоже рассматривает возможность перехода на такую схему устройства местного самоуправления.
Собственно, именно благодаря челябинцам, у нас есть возможность посмотреть, какие преимущества дает двухуровневая система местного самоуправления в городах. Те города, которые сейчас ее собираются внедрять, очень внимательно знакомятся с опытом Челябинска, и они уж точно благодаря опыту коллег, их подсказкам, смогут избежать многих подводных камней. А значит, выстроят систему более эффективно и в сжатые сроки. Через пару лет можно будет делать первые выводы. А сегодня надо просто принять мнение людей, а не ставить им палки в колеса, критикуя саму идею.
Много говорится о перераспределении полномочий между региональной и муниципальной властью. На ваш взгляд, какими полномочиями должны обладать муниципалитеты? Может быть, есть какие-то универсальные полномочия, которые им следует передать?
Дмитрий Азаров: Во-первых, есть перечень полномочий, которые перераспределять нельзя, они прописаны в законе. Во-вторых, есть очень простое правило: любые полномочия должны быть на том уровне, где они наиболее эффективно исполняются. Если это поселковый уровень, значит - поселковый. Но согласитесь, что такие вопросы, как теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, газоснабжение,небольшому поселению зачастую выполнить очень сложно ввиду значительных затрат. Важно, чтобы решения, которые принимаются в регионах, согласовывались и с нормами законодательства, и с мнением муниципального сообщества. Индикатор здесь очень простой - удовлетворенность людей работой власти, предоставлением муниципальных или государственных услуг. Если город или поселок не справляется и есть претензии от населения, значит, появляется повод задуматься и обсудить, в том числе с муниципальным сообществом, а не нужна ли помощь со стороны государственного управления.
Наш комитет очень внимательно относится к сигналам с мест. Если есть какие-то перекосы, если мы видим, что переданы полномочия, необеспеченные доходными источниками, то мы будем реагировать. Мы будем пытаться вместе с муниципалитетами и региональными властями разобраться в ситуации и поправить ее. Но таких сигналов пока очень немного, к счастью.
А если недобросовестный губернатор возьмет и закидает муниципалитеты полномочиями, с которыми те не смогут справиться?..
Дмитрий Азаров: Я очень надеюсь, что абсолютное большинство губернаторов советуются с гражданами, людьми, проживающими в муниципалитетах. Это же принципиально важная вещь: если ты не получил поддержки своих решений со стороны граждан, которые живут на данной территории, то вероятность ошибки резко возрастает. Соответственно, в дальнейшем это может привести к неэффективному исполнению полномочий, и я думаю, что срок у такого губернатора недолгий.
Мы как раз плавно подходим к вопросам выборов. Закон по МСУ значительно совершенствует избирательную систему. Речь идет о прямых выборах глав муниципальных образований или выборах глав из числа депутатов. Какая преобладает тенденция?
Дмитрий Азаров: На сегодняшний день порядка 45% регионов приняли решения, что глава муниципального образования избирается либо из состава депутатского корпуса, либо по конкурсу депутатами муниципального представительного органа власти. По остальной части, соответственно, ситуация разная. Как правило, применяется смешанная схема. То есть на территории одного и того же субъекта Российской Федерации есть как варианты прямого всенародного избрания, так и избрание представительным органом - либо из состава депутатского корпуса, либо по конкурсу. Закон это допускает.
Говорить о том, какая модель более правильная, невозможно. У нас есть как успешный опыт всенародно избранных мэров, так и, к сожалению, опыт абсолютно обратный, когда люди раз за разом были обмануты. Обмануты кандидатами, которые на всенародных выборах, благодаря популистским лозунгам, а также использованию административных и финансовых ресурсов, имели возможность избираться, нисколько не задумываясь об интересах избирателей и всего муниципального сообщества. Люди потом ставили перед губернатором вопросы: вы снимите этого, назначьте того. А как губернатор может снять? Это местное самоуправление: коль скоро вы избрали его, то будьте добры, теперь работайте с ним. Либо закон предусматривает возможность отзыва такого нерадивого главы муниципального образования, но это очень сложная процедура.
Если же люди доверяют право по избранию главы муниципального образования депутатам, которым они отдали свои голоса, в этом ничего плохого нет. Потому что, как правило, депутаты - люди более подготовленные, опытные и компетентные. Они имеют возможность получить больший объем информации, а значит, и принимать более взвешенные решения. Мы видим, что такая модель сегодня активно применяется на территории России. Кстати, и отозвать такого главу намного проще.
Дмитрий Игоревич, впереди очередной Единый день голосования в сентябре. Для местного самоуправления он будет особенно сложный и ответственный - предстоит распределить свыше 90 тысяч мандатов. При этом ЦИК часто пеняет на низкую явку, а социологи продолжают рассказывать о том, что доверие населения к местной власти неуклонно падает. Как, на ваш взгляд, повысить явку на выборах местного уровня?
Дмитрий Азаров: Действительно, явка во многом связана с доверием или недоверием к власти. И если местная власть активно вовлекает людей в решение вопросов местного значения, то и явка, как правило, в таких муниципалитетах гораздо выше. Могу привести в пример мою родную Самару. За четыре года работы явка изменилась на выборах всех уровней - когда люди увидели, что власти не все равно, что она готова считаться с их мнением, учитывать его при принятии решений. Там, где власть вовлекает людей в свою работу, там и доверие, и, следовательно, явка, как правило, выше, да и темпы позитивных преобразований, конечно же, серьезно возрастают. Потому что участие граждан дает этому мощнейший импульс.
Здесь можно вспомнить идею о том, чтобы передать часть функций муниципалитетов общественным организациям, социально ориентированным НКО. Как вы лично относитесь к этой идее? И слышат ли ее сейчас в регионах, в муниципалитетах?
Дмитрий Азаров: Я считаю, что это абсолютно правильное направление. Муниципалы этот призыв услышали, сегодня такая практика действительно устанавливается. Аутсорсинг и краудсорсинг давно не "ругательные слова". На этих принципах уже осуществляется местное самоуправление в целом ряде муниципальных образований. И возможность делегировать целый ряд полномочий общественным организациям, включая ТОС (территориально общественное самоуправление), - это то, чем надо заниматься. Там, где подобное происходит, и доверие у людей к местному самоуправлению гораздо выше. Они становятся его соучастниками.
На мой взгляд, главная проблема местного самоуправления сегодня - это низкий уровень вовлеченности людей в решение вопросов местного значения. Вопросов конкретного двора, улицы, города, поселка. Низкий уровень самоорганизации. Если власть не создает условия, не вовлекает людей, то, конечно, им сложно сорганизоваться самим, а значит, уровень социальной ответственности невысок. Общественные организации в этом плане - один из мощнейших потенциалов современного МСУ в России.
Но чтобы сорганизоваться и эффективно работать, одного энтузиазма мало, нужны еще и деньги. Какой должна быть бюджетная политика, где брать средства?
Дмитрий Азаров: Во-первых, обсуждать доходы муниципалитетов отдельно от полномочий не имеет никакого смысла. И сегодня закон как раз создает условия для того, чтобы полномочия были обеспечены доходами. Да, не везде это сделано. Да, мы знаем с вами прекрасно, что уровень недофинансирования муниципалитетов существует и в зависимости от типа муниципального образования сильно различается. Но здесь нужно понимать, что от перераспределения доходных источников между бюджетами различных уровней денег в стране больше не станет. И если мы сегодня перераспределим в большей степени на муниципальный уровень, значит, мы должны ответить на вопрос, а где эти деньги будут взяты? Значит, нужно урезать какие-то государственные полномочия?Какие? Образование, соцзащита, здравоохранение? Это же не решение! Настройка должна происходить в первую очередь на региональном уровне. Мы же будем мониторить, насколько эффективные решение принимаются регионами и муниципалитетами.
Но это лишь одна сторона медали. Другая - состоит в том, что муниципалитеты должны задумываться о дополнительных доходных источниках. Могу сказать на примере своего города. Мы провели конкурсы на размещение рекламы. Это затронуло и областной, и муниципальный бюджеты, потому что у нас две основные магистрали находятся в собственности области. Поэтому мы разработали и утвердили единую схему, провели конкурсы. Так мы заработали в бюджеты двух уровней миллиард сто миллионов рублей дополнительных доходов. Это лучший результат в России. Очень неплохие достижения были в Краснодаре, в Казани, еще в ряде городов. При этом есть еще эффект арендных платежей, от которых в бюджеты будет поступать порядка ста миллионов ежегодно в течение пяти лет. Могу сказать, что таких резервов достаточно много.
Необходимо, чтобы муниципалитеты стали полноправными участниками реализации общенациональной задачи улучшения делового климата в стране. Прежде всего, речь идет о необходимости разработки с учетом регионального опыта на местном уровне "дорожных карт", содержащих системные меры по улучшению делового климата в муниципалитетах.
Но здесь есть одна серьезная проблема, которая касается и муниципалитетов, и регионов. Представим себе, что муниципальная власть активно ищет дополнительные источники доходов. Привлекли инвестора, построили предприятие, создали новые рабочие места. Соответственно, увеличилось количество налогов, которые стали выплачиваться на территории муниципального образования. Часть из них, естественно, попадает в муниципальный бюджет, значит, и доходы муниципального бюджета возрастают. Как правило, муниципалитет уже на следующий год получает снижение уровня поддержки из вышестоящего бюджета, то есть регионального. И, соответственно, глава муниципального образования не имеет системных стимулов для увеличения доходной базы. Получается тотальная уравниловка. Человек, который работает эффективно, шишки набивает ради увеличения доходной базы, получает снижение уровня региональной поддержки. Другой же сидит, ничего не делает, как говорят в народе, бамбук курит, а у него доходы остаются на том же уровне, то есть результат один и тот же.
И как разрубить этот гордиев узел?
Дмитрий Азаров: Законодатели сейчас находятся в поисках оптимальных решений. Чтобы муниципалитеты, эффективно увеличивающие доходную базу, имели от этого реальное увеличение доходов бюджета. Сегодня законодательство позволяет регионам самостоятельно варьировать доходные источники, а значит, в руках региональной власти уже этот инструмент есть. "Не всем сестрам по серьгам", а там, где есть достижения и развитие, - там взять бы и зафиксировать уровень региональной поддержки. А мы, надеюсь, постараемся сделать так, чтобы уже и регионы также получили возможность сохранять уровень федеральной поддержки при увеличении доходных источников.
Дмитрий Игоревич, а в целом вы удовлетворены тем, как происходят изменения в МСУ? Нужна ли дальнейшая корректировка законодательства в этой сфере?
Дмитрий Азаров: Жизнь сама подсказывает нам те проблемы, которые нужно разрешать. Любому законодательству нужно время на адаптацию, на то, чтобы его приняло общество и чтобы появилась правоприменительная практика. С этой точки зрения каких-то кардинальных изменений сегодня не требуется. Но в том, что совершенствовать законодательство нужно и дальше, сомнений нет. Сейчас, например, возникает целый ряд вопросов при объединении муниципалитетов, остается много нерешенных проблем в связи с перераспределением полномочий. Нужны выверенные, "точечные" законодательные решения.
Очень важно обращаться к богатому отечественному опыту. В прошлом году мы отметили 150-летие земской реформы. Часто говорят о том, что местному самоуправлению в России 20 лет, но это не так. Надо знать свою историю, использовать опыт предыдущих поколений сегодня и видеть, какие результаты он может дать.